25 февраля Счетная палата РФ опубликовала Отчет по анализу использования средств федерального бюджета на оплату труда адвокатов, участвующих в качестве защитника в уголовном процессе по назначению суда в 2016–2018 г. и текущем периоде за 2019 г.
Содержание отчета
Исследование выявило отсутствие инструментов оценки деятельности адвокатов по назначению, что создает риски оказания юридической помощи, не отвечающей гарантированным российской Конституцией стандартам. В отчете также зафиксировано отсутствие утвержденного перечня документов, подтверждающих затраченное адвокатом время на осуществление иных полномочий защиты (кроме участия в следственных действиях и судебных заседаниях). Данное обстоятельство, по мнению Счетной палаты, затрудняет не только факт доказывания защитниками по назначению осуществления ими юридической помощи, но и препятствует определению размера их вознаграждения.
В документе отмечено, что допущенные судами и управлениями Судебного департамента (далее – УСД) нарушения порядка перечисления вознаграждений адвокатам привели к занижению налоговой базы для исчисления НДФЛ и страховых взносов на ОПС, а также к сокрытию реальных сведений о доходах от адвокатских палат субъектов РФ. Кроме того, несвоевременная оплата труда защитников по назначению (с задержкой более чем на 30 дней) может негативно влиять на квалифицированное оказание юрпомощи в судопроизводстве по назначению суда, а также создавать риски дополнительной нагрузки на федеральный бюджет в связи с возникающим правом на подачу заявления в суд о взыскании с УСД процентов за пользование чужими денежными средствами.
«Средства федерального бюджета на оплату труда адвокатов по назначению выделялись в достаточном объеме, однако имели место случаи несвоевременной выплаты вознаграждений адвокатам, а также перечисление вознаграждений на личные банковские счета адвокатов… Отсутствие у судов законодательной обязанности по опубликованию и размещению судебных актов о выплате процессуальных издержек в ГАС “Правосудие” снижает контроль за законностью использования бюджетных средств как со стороны государства, так и представителей общественности», – отмечено в отчете.
Счетная палата перечислила ряд иных проблем – например, ФНС России не имеет доступа к данным о суммах выплат адвокатам, участвующим в уголовном судопроизводстве по назначению, при их перечислении на счета физических лица, так как законодательством РФ не предусмотрена обязанность банка представлять налоговому органу справки по таким счетам. Кроме того, сведения Минюста России, содержащиеся в реестровых делах адвокатов субъектов РФ, представляются только единожды при присвоении статуса адвоката, при этом состав персональных данных адвоката не актуализируется, не ведется единый общероссийский реестр адвокатов.
В рамках исследования Счетная палаты пришла к трем основным выводам. Во-первых, в настоящее время отсутствуют требования к уровню предоставляемой квалифицированной юридической помощи, что не позволяет признавать деятельность адвоката качественной. Во-вторых, что государство при выплате вознаграждения адвокатам, участвующим в уголовном судопроизводстве по назначению, ожидает от них оказания квалифицированной юрпомощи на высоком уровне. В-третьих, она отметила, что требуется реализация мер по повышению уровня оказания адвокатами квалифицированной юрпомощи, эффективности расходования бюджетных ассигнований при оплате труда адвокатов, прозрачности расходов федерального бюджета, открытости судебной системы для граждан и общественных институтов.
Рекомендации ведомства
В качестве предложенных Счетной палатой мер для решения выявленных проблем отмечены, в частности, следующие:
- законодательное закрепление понятия «квалифицированная юридическая помощь»;
- проведение аттестации адвокатов в целях подтверждения их квалификации и установление требований к их специализации;
- разработка инструментов оценки деятельности адвокатов при оказании ими квалифицированной юридической помощи;
- дополнение Закона об адвокатуре положением, устанавливающим обязанность внесения в кассу соответствующего адвокатского образования либо перечисления на расчетный счет адвокатского образования вознаграждения, выплачиваемого адвокату (компенсации адвокату расходов) за счет средств федерального бюджета;
- разработка порядка возврата вознаграждения, полученного адвокатом из средств федерального бюджета при оказании им некачественной юридической помощи в уголовном судопроизводстве.
Федеральной палате адвокатов рекомендовано разработать и утвердить обязательные для всех адвокатов стандарты оказания квалифицированной юрпомощи, предусмотренные подп. 2.1 п. 2 ст. 36 Закона об адвокатуре, а также опубликовать информацию о банковских счетах, на которые необходимо перечислять вознаграждения защитникам по назначению.
Счетная палата предложила Правительству РФ рассмотреть вопрос о внесении изменений в Положение о возмещении процессуальных издержек. Так, в нем рекомендовано предусмотреть требования о направлении копии заявления, указанного в п. 25 Положения, в соответствующую финансовую службу органов судебной системы. По мнению ведомства, причитающиеся защитнику по назначению денежные суммы необходимо будет перечислять только на расчетный счет адвокатского образования в соответствии с реквизитами, указанными в таком заявлении.
Правительству РФ предложено поручить Минюсту совместно с Минфином России разработать и утвердить перечень документов, представляемых адвокатом в подтверждение реализованных им полномочий. Российскому правительству также будет рекомендовано рассмотреть вопрос об установлении запрета на указание реквизитов банковских счетов подотчетных лиц или их представителей в решении уполномоченного государственного органа о возмещении процессуальных издержек. Минюсту России рекомендовано сформировать единый общероссийский (сводный по всем субъектам РФ) реестр адвокатов на основании актуальной информации, в том числе о персональных данных адвокатов, накапливаемой в их реестровых делах.
Верховному Суду и Совету судей предлагается рекомендовать судьям формировать решения о выплате вознаграждений адвокатам, участвующим в качестве защитника в уголовном судопроизводстве по назначению суда, без указания реквизитов банковских счетов. Органам судебной системы будет предложено рассмотреть техническую возможность передачи в УСД заявлений и решений о возмещении процессуальных издержек в форме электронных документов в ГАС «Правосудие». Судебному департаменту для комплексного контроля использования бюджетных средств на оплату судебных издержек необходимо будет организовать взаимодействие АИС судебного делопроизводства и системы финансового учета.
По мнению Счетной палаты, органы судебной системы должны провести анализ соблюдения судами и УСД инструкции по ведению судебной статистики и принять меры по представлению достоверных сведений в ведомственную судебную статистику по процессуальным издержкам. Им также рекомендовано принять меры по повышению контроля за соблюдением судами и УСД при оформлении и учете судебных актов на оплату труда защитника по назначению. Планируется также рассмотреть вопрос об установлении обязанности размещения судебных актов о выплатах процессуальных издержек (в том числе на оплату вознаграждений адвокатам за счет средств федерального бюджета) в ГАС «Правосудие».
В целях обеспечения прозрачности бюджета Федеральному казначейству будет предложено рассмотреть вопрос о реализации возможности автоматизированного контроля за перечислением денежных средств адвокатам в части установления возможности блокировки платежей адвокату по назначению при указании в заявке на кассовый расход признака личного банковского счета.
Адвокаты разошлись в оценке выводов Счетной палаты
Комментируя содержание отчета, адвокат, управляющий партнер АБ FORTIS Вячеслав Земчихин не согласился с изложенными в нем выводами.
«Счетная палата РФ не обладает полномочиями по оценке качества оказываемой юридической помощи, это прерогатива органов адвокатского самоуправления. Нет никаких четких критериев относительно того, насколько юридическая помощь была оказана качественно, и это вполне оправдано, так как это – отчасти творческий процесс. При определенных обстоятельствах адвокат может избрать тактику защиты, при которой в течение определенного времени вообще не будет осуществляться никаких активных действий, дабы сбить с толку процессуального противника, а на выходе – раз и победа. Качественно оказана эта помощь или нет? Определенно – да. Но государственные органы смотрят на это формально: раз не было четкого перечня действий, значит, помощь оказана плохо. Такой подход представляется незрелым, сформированным без глубокого понимания особенностей работы адвоката по делу», – полагает эксперт.
У адвоката вызвало недоумение использование для обоснования системности проблемы таких данных, как количество отложенных судебных заседаний. «Настолько нелепо, что это сложно комментировать. Так и хочется сказать представителям Счетной палаты: “Не там ищите!”» – подытожил Вячеслав Земчихин.
В свою очередь адвокат АП Чукотского автономного округа Игорь Кустов отметил, что подавляющее большинство защитников, работающих по назначению органов следствия и суда, профессионально и качественно оказывают юридическую помощь. «Вместе с тем имеются отдельные “защитники”, которые, скорее, защищают интересы правоохранительных органов, чем подзащитных. Именно они и бросают тень на все адвокатское сообщество. Так, неоднократно поднималась проблема замены защитника по соглашению защитником по назначению, что всегда ведет к ухудшению положения подзащитного. Таким образом, предложение Счетной палаты о введении понятия “квалифицированной юридической помощи”, я считаю, в целом оздоровит адвокатскую корпорацию и поможет уменьшить количество адвокатов, недобросовестно исполняющих свои профессиональные обязанности», – полагает он.
Адвокат положительно оценил и предложение в адрес ФПА РФ о разработке обязательных для всех адвокатов стандартов оказания квалифицированной юридической помощи. В то же время он заметил, что, предусматривая возможность взыскания с адвокатов выплаченного им вознаграждения из-за некачественного оказания юрпомощи, Счетная палата не предусматривает возможности защититься от необоснованного применения такой меры. Это, по мнению Игоря Кустова, может привести к тому, что судебные и правоохранительные органы могут использовать такой механизм для незаконного снижения оплаты труда адвокатам, честно исполняющим свои обязанности.
По мнению адвоката МКА «Железников и партнеры» Марины Айрапетян, составители отчета резонно отмечают, что адвокат обязан оказывать качественную юридическую помощь, однако именно Конституция гарантирует ее предоставление, а само государство также несет ответственность за качество оказываемой помощи. «Согласно практике ЕСПЧ игнорирование органами власти явно небрежного отношения адвоката по назначению к своим обязанностям влечет нарушение права обвиняемого на справедливое судебное разбирательство. Поэтому выявлять очевидные недостатки отказываемой помощи гораздо проще, например, суду, нежели органам адвокатского сообщества, которые могут анализировать ситуацию лишь постфактум и при наличии соответствующего обращения. Другой вопрос, что никому из органов власти, ведущих производство на разных стадиях, замечать такие недостатки не выгодно», – полагает она.
Адвокат назвала интересным предложение по введению аттестации и специализации адвокатов: «Специализация, блокирующая возможность участвовать в других производствах, представляется не самым разумным решением, однако, если она будет выступать факультативной гарантией углубленных знаний адвоката в той или иной области, то, возможно, благодаря возрастанию конкуренции возрастет уровень знаний адвокатов и их профессиональной подготовки».
По словам Марины Айрапетян, несомненным достоинством отчета является его предложение по разработке понятия «квалифицированной юридической помощи» и утверждению списка документов, необходимых для оплаты иных действий адвоката, помимо участия в судебных и следственных действиях. «Отсутствие оплаты “убивает” и так не особо сильную мотивацию защитников по назначению отстаивать права своего доверителя всеми доступными способами. Изучение материалов дела, тщательное составление процессуальных документов, свидания в СИЗО, проведение адвокатского опроса, направление запросов и другие меры адвокатского реагирования в связи с отсутствием достаточного и понятного механизма по их оплате часто остаются за бортом оказываемой помощи, качество которой от этого, несомненно, хромает», – подытожила эксперт.
Партнер АБ «ЗКС», адвокат Алексей Буканёв также полагает, что кроме выводов отчета, которые вызывают резкую критику адвокатского сообщества, в нем есть и ряд положительных моментов. По его мнению, к ним следует отнести, в частности, признание того факта, что УСД допускали несвоевременную оплату труда адвоката и то, что до настоящего времени не утвержден перечень документов, подтверждающих затраченное адвокатом время на осуществление иных полномочий защиты, кроме участия в следственных действиях и судебных заседаниях. «Действительно, на сегодняшний день время, затраченное на подготовку ходатайств и жалоб, не учитывается», – согласился эксперт.
Тем не менее адвокат назвал некоторые выводы Счетной палаты противоречащими логике, здравому смыслу, а также законодательству РФ. «Так, предлагается определить понятие “квалифицированная юридическая помощь”, однако этот термин имеет субъективные оценочные характеристики и может быть использован только в каждом конкретном уголовном деле. Качественная юридическая помощь – это неопределенное понятие, невозможно точно указать наиболее важные отличительные признаки, в большинстве случаев невозможно провести точную границу между качественной и некачественной юридической помощью. По моему мнению, любое определение на законодательном уровне также будет иметь оценочный характер. Юридическую помощь нельзя измерить в граммах и литрах, количестве поданных жалоб и ходатайств», – уверен Алексей Буканёв. По его мнению, необходимо помнить, что адвокатская деятельность является творческой, и даже при выполнении обязательных условий в ходе осуществления защиты она остается в какой-то мере основанной на риске.
Как пояснил адвокат, в отчете одновременно отмечается, что государство ожидает от адвокатов квалифицированной юридической помощи на высоком профессиональном уровне, а средний размер оплаты труда адвоката по назначению в день превысил МРОТ в 1,8 раза. «Далее в отчете приводятся примеры, что это в 1,1 до 2,87 раза больше ежемесячного среднего дохода населения в регионе. Высокий профессиональный уровень надо сравнивать не с МРОТ или средним доходом населения, а именно с “высоким” доходом населения, помощь ведь должна оказываться высокого профессионального уровня. Давайте сравним доход адвокатов с уровнем дохода следователей, прокуроров, судей или топ-менеджеров в регионе», – отметил эксперт.
Алесей Буканёв также выразил несогласие с выводом о том, что часть вознаграждений перечисляется на личные банковские счета адвокатов, а не на расчетный счет адвокатского образования, что приводит к сокрытию реальных сведений о доходах. «Здесь хочется отметить, что решение о выплате процессуальных издержек принимается судьей путем вынесения постановления, в котором указываются реквизиты для перечисления денежных средств. Судья непосредственно отвечает за соблюдение законодательства РФ при вынесении постановления, а именно Постановления Правительства РФ от 1 декабря 2012 г. № 1240, в п. 29 которого четко указано, что денежные суммы перечисляются на текущий (расчетный) счет адвокатского образования. Таким образом, четко определен порядок, и никаких изменений законодательства, чтобы пресечь порочную практику, не нужно, требуется только его соблюдение», – полагает адвокат.
ФПА РФ выразила несогласие
После публикации отчета Федеральная палата адвокатов сделала заявление, в котором выразила несогласие с выводами Счетной палаты.
«Во-первых, понятие “государственный адвокат” с юридической точки зрения неприемлемо и не может использоваться ни в каком контексте, поскольку российская адвокатура – независимая профессиональная самоуправляемая корпорация, которая не входит в систему органов государственной власти и местного самоуправления. Во-вторых, Счетная палата РФ не наделена полномочиями по оценке качества оказываемой адвокатами квалифицированной юридической помощи и не располагает необходимым для этого инструментарием. Качество юридической помощи адвокатов гарантируется профессиональными и этическими требованиями, а также дисциплинарной ответственностью, предусмотренными Законом об адвокатуре и КПЭА. В-третьих, вопрос о якобы непрозрачном финансировании оплаты труда адвокатов, которые участвуют в уголовном судопроизводстве по назначению, связанный с перечислением средств на счета адвокатов как физических лиц, был разрешен еще в 2018 г., причем ни малейшего ущерба государственный бюджет не понес», – отмечено в заявлении палаты.
Также сообщается, что ФПА РФ уже направила в Счетную палату РФ свою аргументированную точку зрения по некоторым из затронутых вопросов, в настоящее время она готовит развернутое обращение, которое будет направлено в вышеуказанное ведомство.
