Нарушение или нет?

4 июля 2024 г. Конституционный Суд РФ вынес Постановление № 35-П по делу о проверке конституционности ч. 1 ст. 15 Федерального закона «О защите конкуренции» в связи с жалобой администрации города Ростова-на-Дону.

В постановлении поднят вопрос о соотношении возможности субсидирования муниципальных унитарных предприятий (далее – МУП) муниципальным образованием и антимонопольных запретов на принятие актов (совершение действий) органом публичной власти, результатом которых является или может потенциально являться негативное влияние на конкуренцию (ее недопущение, ограничение, устранение).

Конституционный Суд фактически пришел к выводу, что сам по себе запрет, предусмотренный ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, не запрещает органу местного самоуправления принимать правовые акты о предоставлении субсидий учрежденным им МУПам в целях возмещения затрат на содержание и ремонт закрепленного за ними муниципального имущества.

Вместе с тем, если такое предоставление субсидий повлекло или может повлечь недопущение, ограничение, устранение конкуренции либо угрозу наступления таких последствий на конкретном товарном рынке, находящемся в условиях конкуренции, а также нарушение прав и законных интересов участников такого товарного рынка, соответствующие акты (действия) органа муниципальной власти могут являться нарушением антимонопольного законодательства.

К таким выводам КС пришел, установив, что законодательством предусмотрена возможность субсидирования унитарных предприятий, а также отметив конституционную обоснованность закрепления за МУПами необходимого для удовлетворения основных жизненных потребностей населения муниципального имущества с возложением обязанности по его содержанию в надлежащем состоянии, которая не может быть поставлена под сомнение лишь из-за возможности использования конкурентных процедур.

Выводы Суда представляются справедливыми и соответствующими ранее выработанным практикой подходам к порядку определения антимонопольным органом факта нарушения ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции. Так, в Рекомендациях Научно-методического совета образовательных организаций и кафедр конкурентного права и антимонопольного регулирования ФАС России (далее – Рекомендации)¹ со ссылкой на выводы арбитражных кассационных судов по конкретным делам отмечалось, что субсидирование органами власти подведомственных им организаций может являться попыткой обхода конкурентных процедур, в связи с чем подлежит проверке на предмет возможности нарушения ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции.

При этом нарушение указанной нормы Закона может быть установлено антимонопольным органом только при доказывании им реального или потенциального (создание угрозы) негативного влияния на конкуренцию в форме недопущения, устранения или ограничения вследствие принятия соответствующих актов (совершения действий). Данный тезис отдельно подчеркивается в п. 34 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 4 марта 2021 г. № 2 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства» (далее – Постановление Пленума ВС № 2).

В этом смысле, как представляется, Рекомендации справедливо не содержали однозначного вывода о том, что любое субсидирование органом публичной власти подведомственного ему учреждения при возможности проведения конкурентных процедур является нарушением ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, – для такой квалификации негативные последствия для конкуренции (в том числе потенциальные) должны быть доказаны антимонопольным органом по результатам соответствующего анализа.

Согласно подп. «г» п. 10.7 Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке² по делам, возбужденным по признакам нарушения ст. 15 Закона о защите конкуренции (за исключением п. 11 ч. 1 ст. 15 Закона), анализ состояния конкуренции на товарном рынке включает, в частности, оценку изменения (возможного изменения) состояния конкуренции на товарном рынке вследствие принятия акта и (или) осуществления действий (бездействия).

Примечательно, что то же разъяснение в п. 34 Постановления Пленума ВС № 2 указывает на презюмирование потенциального негативного влияния на конкуренцию в случае принятия актов (совершения действий), прямо названных в ч. 1–3 ст. 15 Закона о защите конкуренции. При этом в комментируемом постановлении КС рассматривался вопрос конституционности именно ч. 1 ст. 15 указанного Закона, не отдельного его положения (запрет на совершение конкретного действия), предусмотренного ч. 1 ст. 15, поскольку, как следует из постановления, именно такая квалификация была применена в деле заявителя жалобы в Конституционный Суд.

Таким образом, действия заявителя, например, не подпадали под запрет п. 11 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции вследствие непринятия мер по преобразованию или ликвидации унитарного предприятия, осуществляющего деятельность на товарном рынке, находящемся в состоянии конкуренции, или иной прямо предусмотренный ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции запрет – в случае наличия такого нарушения, в том числе с учетом необходимости ликвидации или реорганизации унитарных предприятий до 1 января 2025 г., негативное влияние на конкуренцию презюмировалось бы и не подлежало доказыванию антимонопольным органом.

Вместе с тем широко сложившаяся практика, которая нашла отражение в том числе в Рекомендациях, исходит из следующего: «В тех случаях, когда требуется проведение торгов, подразумевающее состязательность хозяйствующих субъектов, их непроведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию»³.

В данном случае КС, как представляется, фактически установил, что возможность предоставления МУПам субсидий из местных бюджетов (в том числе не требующая согласия предприятия на осуществление проверок, связанных с соблюдением порядка и условий предоставления субсидий) предусмотрена законом.

При этом КС отмечено, что само по себе образование унитарных предприятий обусловлено необходимостью решения ряда значимых для государства и общества задач, а использование ими имущества осуществляется в публично значимых целях.

Исходя из изложенного, можно предположить, что содержание и ремонт закрепленного за МУПами муниципального имущества также фактически производятся в публично значимых целях.

Таким образом, КС справедливо предлагает не ограничиваться формальным применением позиции о том, что непроведение торгов не может не влиять на конкуренцию. Такое формальное применение зачастую может в действительности означать отсутствие доказывания негативных последствий для конкуренции в одной из форм, – притом что соответствующего запрета положения ст. 15 Закона о защите конкуренции прямо не содержат. Соответственно, само по себе субсидирование муниципальным образованием МУПов в целях возмещения затрат на содержание и ремонт закрепленного за ними муниципального имущества не образует нарушение антимонопольного законодательства. Вместе с тем, если принятие соответствующего акта (совершение действий) влечет или может повлечь негативные для конкуренции последствия, такие акты (действия) могут быть признаны нарушением ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции. Такие реальные или потенциальные негативные для конкуренции последствия должны быть доказаны антимонопольным органом.