Ответственность должна быть соразмерной

В декабре Конституционный Суд РФ принял сразу два акта, в которых сделал ряд выводов, способных повлиять на формирование судебной практики по спорам о возмещении вреда, причиненного окружающей среде.

Так, в Определении от 6 декабря 2024 г. № 3294-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы ООО «Устой-М» на нарушение его конституционных прав п. 1 и 3 ст. 77 и п. 1 ст. 78 Федерального закона «Об охране окружающей среды», п. 3 ч. 1 ст. 287 АПК РФ Конституционный Суд в качестве основания для отказа сослался на Постановление от 6 декабря 2024 г. № 56-П по обращению ООО «Карьер приморский» по тому же предмету, что и жалоба общества «Устой-М».

В указанных актах КС подтвердил обязательность перевода земель сельхозназначения в земли промышленности до начала освоения месторождения.

Высший судебный орган конституционного контроля указал, в частности, что в силу подп. 8 п. 1 ст. 1 и п. 2 ст. 7 Земельного кодекса РФ земли используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Нормой абз. 2 ст. 42 Кодекса закреплена обязанность использовать участки в соответствии с целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, а согласно ст. 78 ЗК земли сельскохозяйственного назначения используются, по общему правилу, в целях, связанных с сельхозпроизводством.

В этом контексте возможность применения юридических санкций в рамках механизма возмещения вреда окружающей среде в связи с нарушением целевого назначения земель стимулирует землепользователей к осуществлению хозяйственной деятельности сообразно целевому назначению участков.

Следовательно, добыча полезных ископаемых, включая подготовку площадки месторождения (в т. ч. снятие и перемещение почвенного слоя, строительство дорог и других объектов инфраструктуры) до перевода сельхозземель в другую категорию является нарушением закона, что дает основания для взыскания денежной компенсации вреда, рассчитанной по Методике исчисления размера вреда, причиненного почвам как объекту охраны окружающей среды, утвержденной приказом Минприроды России от 8 июля 2010 г. № 238 (п. 1 Методики).

КС сослался на правовую позицию, указанную в п. 8 Обзора судебной практики по вопросам применения законодательства об охране окружающей среды (утвержденного Президиумом Верховного Суда РФ 24 июня 2022 г., далее – Обзор), согласно которой наличие у лица лицензии на пользование недрами не освобождает его от обязанности соблюдать земельное законодательство и не дает права добывать полезные ископаемые на участках сельхозназначения.

Между тем в некоторых случаях своевременному переводу земель препятствуют обстоятельства, не зависящие от воли недропользователя, – в частности, из-за отсутствия на генеральном плане муниципального образования данных о месторождении полезных ископаемых.

Обращение с ходатайством о переводе земель в отсутствие надлежащих документов территориального планирования влечет отказ в переводе земель¹. При этом недропользователь ограничен сроками освоения месторождения, зафиксированными в лицензии, несоблюдение которых может привести к прекращению права пользования недрами².

В связи с этим недропользователям целесообразно максимально оперативно выяснить наличие в документах территориального планирования муниципального образования сведений о горном отводе, при необходимости – обратиться в органы власти с заявлением о внесении таких сведений на основании полученной лицензии и утвержденного горного отвода. Также необходимо максимально оперативно обеспечить разработку проекта рекультивации нарушенных земель, наличие которого предусмотрено как условие³ перевода сельхозземель в земли промышленности для целей добычи полезных ископаемых.

Добросовестное поведение недропользователя будет учитываться судами в случае предъявления требований о возмещении вреда почвам земель сельхозназначения в результате начала работ до их перевода в категорию земель промышленности.

Так, согласно правовой позиции Верховного Суда, изложенной в Определении от 5 мая 2022 г. № 310-ЭС22-5386 по делу № А83-5652/2019, меры ответственности не могут применяться к добросовестным природопользователям, предпринимающим действия к получению соответствующих разрешений.

По делу № А07-4020/2023⁴ суды, признавая незаконным отказ в переводе участка из категории земель сельхозназначения в земли промышленности по причине несоответствия заявляемой деятельности (недропользование) документам территориального планирования, указали, что отказ нарушил право заявителя на пользование недрами по выданной ему лицензии, при этом недропользователь вправе рассчитывать на согласованность действий органов государственной власти и местного самоуправления.

Конституционный Суд, ссылаясь на правовую позицию, изложенную в Определении от 9 февраля 2016 г. № 225-О, указал также, что проведение одной лишь рекультивации не является способом полного возмещения экологического вреда. В силу ст. 42 ЗК восстановление земельного участка, используемого в целях добычи полезных ископаемых, в соответствии с заранее разработанным проектом рекультивации является обязанностью землепользователя, поэтому обязание не только провести рекультивацию участка, но и возместить вред, причиненный окружающей среде, не свидетельствует о нарушении его прав.

Однако далее КС привел изложенную в п. 14 Обзора правовую позицию, согласно которой если лицо, причинившее вред окружающей среде, впоследствии, действуя добросовестно, принимает меры по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды в соответствии с проектом рекультивации, в удовлетворении иска о возмещении вреда в денежной форме может быть отказано, причем неэффективность и недостаточность рекультивационных работ, наличие трудновосполнимых или невосполнимых экологических потерь могут быть оценены только после завершения рекультивации или, если такие работы не завершены, – по истечении установленного судом срока рекультивации.

В п. 17 Постановления Пленума ВС от 30 ноября 2017 г. № 49 разъяснено, что если восстановление состояния окружающей среды, существовавшее до причинения вреда, в результате проведения восстановительных работ возможно лишь частично (в том числе в силу наличия невосполнимых и (или) трудновосполнимых экологических потерь), в оставшейся части вред возмещается в денежной форме.

Таким образом, при наличии надлежащего проекта рекультивации нарушенных земель и осуществлении легитимной деятельности (на основании лицензии, технического проекта на разработку месторождения полезных ископаемых и горного отвода, согласованных уполномоченными органами) вопрос о наличии оснований для взыскания вреда, причиненного окружающей среде, и размере его денежной компенсации может быть решен только после проведения рекультивации нарушенных земель в предусмотренные проектом сроки, что соответствует нормативным требованиям<⁵ и подходам судов.

Так, отказывая в удовлетворении исковых требований об обязании ответчика провести рекультивацию нарушенных земель, суды указали, что «произвести рекультивацию земельного участка до прекращения существования расположенного на нем промышленного объекта технически невозможно»⁶.

По другому делу суд кассационной инстанции согласился с доводами заявителя жалобы, что «деятельность ответчика по использованию недр еще не завершена, а мероприятия по рекультивации земель в силу действующего законодательства и условий полученной Обществом лицензии должны осуществляться после прекращения соответствующей деятельности (выделено мной. – Ю.Ю.)»⁷.

Кроме того, Конституционный Суд пояснил, что при рассмотрении иска к землепользователю о возмещении вреда, причиненного окружающей среде, суд не должен ограничиваться констатацией наличия состава правонарушения в момент причинения вреда и не может не учитывать последующей динамики правоотношений. Если государство как собственник недр выдает лицензию на добычу полезных ископаемых, это означает выражение им готовности к тому, что земельный участок не останется в прежнем состоянии, когда начнется добыча, поскольку она в любом случае сопряжена с нарушением (снятием и перемещением) почвенного слоя. Соответственно государство делает осознанный выбор и считает экономически целесообразной добычу на этом участке полезных ископаемых со всеми природоохранными издержками.

КС указал также на недопустимость формального применения методики расчета вреда, причиненного компоненту окружающей среды, а также на необходимость определения объема причиненного экологического вреда и способа его возмещения с учетом конкретных обстоятельств дела. Так, если на момент рассмотрения судом дела о возмещении вреда, причиненного окружающей среде, категория земельного участка изменена на допускающую снятие плодородного слоя, в условиях, когда плодородный слой сохранен для последующей рекультивации в соответствии с утвержденным проектом, суд может снизить размер возмещения вреда или освободить землепользователя от ответственности ввиду несоразмерности подлежащего взысканию с него возмещения последствиям нарушения целевого режима участка.

Таким образом, для подтверждения несоразмерности взыскания денежной компенсации вреда имеет значение:

• добросовестное поведение недропользователя (разработка, согласование проекта рекультивации нарушенных земель, принятие мер по переводу земель в иную категорию, включая обращение в органы власти и местного самоуправления, в случае необходимости внесения изменений в документы территориального планирования и последующее обращение в органы власти субъекта РФ с ходатайством о переводе земель);
• активное процессуальное поведение – представление доказательств (в т. ч. с привлечением отраслевых специалистов, экспертов) соответствия проекта рекультивации нарушенных земель нормативным требованиям и достаточности предусмотренных мер для восстановления нарушенного состояния участка, а также доказательств сохранения снятого почвенного слоя для последующей рекультивации земель.