Субсидиарная ответственность по обязательствам должников получила широкое распространение с принятием Федерального закона от 29 июля 2017 г. № 266-ФЗ, дополнившего Закон о банкротстве гл. III.2 «Ответственность руководителя должника и иных лиц в деле о банкротстве».
Однако ответственность публично-правовых образований по долгам находящихся под их контролем юрлиц вызывает особый интерес. Согласно п. 3 ст. 126 ГК РФ Российская Федерация, ее субъекты, а также муниципальные образования не отвечают по обязательствам созданных ими юридических лиц, кроме случаев, предусмотренных законом.
К таким исключениям относятся:
- ответственность по обязательствам унитарного предприятия, если его несостоятельность (банкротство) обусловлена деятельностью публично-правового образования – собственника его имущества (п. 2 ст. 7 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»);
- субсидиарная ответственность собственника имущества казенного предприятия по обязательствам предприятия при недостаточности его имущества (абз. 3 п. 6 ст. 113 ГК РФ);
- субсидиарная ответственность собственника имущества казенного учреждения по обязательствам последнего при недостаточности у него денежных средств (п. 4 ст. 123.22 ГК РФ);
- субсидиарная ответственность собственника имущества автономного учреждения по обязательствам учреждения, связанным с причинением вреда гражданам, при недостаточности его имущества, на которое может быть обращено взыскание (п. 6 ст. 123.22 ГК РФ);
- субсидиарная ответственность собственника имущества бюджетного учреждения по обязательствам последнего, связанным с причинением вреда гражданам, при недостаточности имущества, на которое может быть обращено взыскание (п. 5 ст. 123.22 ГК РФ).
Из перечисленного видно, что субсидиарная ответственность публично-правового образования различается в зависимости от вида контролируемого юрлица – в каких-то случаях она больше, в других – меньше.
Если у ликвидируемого учреждения или казенного предприятия имущества, на которое может быть обращено взыскание, недостаточно, кредиторы согласно п. 7 ст. 63 ГК РФ вправе обратиться в суд с иском об удовлетворении оставшейся части требований за счет собственника имущества данного учреждения (казенного предприятия), но лишь в случаях, если Кодексом предусмотрена субсидиарная ответственность собственника по обязательствам ликвидируемого юрлица.
В жалобе в Конституционный Суд РФ, по которой было вынесено Постановление от 12 мая 2020 г. № 23-П (далее – Постановление КС № 23-П), общество оспаривало положение п. 5 ст. 123.22 ГК РФ, ограничивающее субсидиарную ответственность публично-правовых образований по обязательствам бюджетных учреждений единственным случаем причинения вреда гражданам.
Полагаю, что вопрос, поднятый заявителем жалобы, важен для практики, поскольку взыскание долга с бюджетного учреждения вызывает проблемы. Особенно актуальной представляется возможность привлечь к субсидиарной ответственности по долгам ликвидированного бюджетного учреждения собственника его имущества (учредителя).
Участники гражданского оборота постоянно сталкиваются с трудностями при взыскании долгов с бюджетных учреждений (иных юридических лиц) с помощью механизма субсидиарной ответственности, при этом арбитражные суды чаще всего отказывают в таких исках, придерживаясь формального подхода, сформулированного в ст. 123.22 ГК РФ и иных нормах законодательства.
Замечу, что проблема заявителя обсуждаемой жалобы в КС касалась взыскания долга, вытекающего из публичного договора (договора теплоснабжения), т.е. рассмотренный КС вопрос о конституционности положения ГК РФ затрагивал не все случаи субсидиарной ответственности публично-правовых образований как контролирующих лиц, а исключительно норму об ответственности по обязательствам ликвидированного бюджетного учреждения, вытекающим из публичного договора.
Следует подчеркнуть, что тема субсидиарной ответственности актуальна для всех гражданско-правовых договоров. Очевидно, что путем ликвидации публично-правовые образования пытаются (точнее, пытались) избежать даже возможности собственной ответственности по долгам бюджетного учреждения. По сути, в настоящее время законодатель защищает государство и муниципальные образования, установив частичный иммунитет в части ответственности по обязательствам лиц, контролируемых публично-правовыми образованиями.
Однако является ли данная позиция законодателя справедливой и конституционной? На мой взгляд, нет, поскольку такой правовой режим нарушает принцип равенства перед законом, создает дисбаланс и предоставляет приоритет государству в лице муниципальных образований, позволяя им избегать ответственности по широкому кругу обязательств подконтрольных лиц.
По моему мнению, ответственность публично-правовых образований должна быть идентична субсидиарной ответственности физических и юридических лиц по обязательствам контролируемых ими лиц. Следует законодательно обеспечить не просто одинаковый статус контролирующих лиц независимо от того, физическое, юридическое это лицо или публично-правовое образование, а ввести ответственность последних в полных объеме и размере – по всем обязательствам контролируемых лиц – безотносительно к их организационно-правовой форме (ООО, АО, предприятие, учреждение и т.д.).
Представляется, что при таком правовом режиме государство и муниципальные образования будут эффективнее управлять их учреждениями и предприятиями, поскольку не смогут избежать ответственности. Считаю, что государство (РФ, ее субъекты) или муниципальные образования не должны извлекать выгоду из их недобросовестного поведения, когда они защищают свое имущество, действуя опосредованно – через создаваемых подконтрольных лиц.
Кроме того, возможность реализации субсидиарной ответственности должна быть предусмотрена не только в рамках процедуры банкротства, но и за ее пределами, как установлено в общем порядке для всех должников, а также для случаев ликвидации, как в рассмотренном КС примере.
Ответственность публично-правового образования по обязательствам контролируемого им лица – в частности, бюджетного учреждения, унитарного и казенного предприятий, – логична, на мой взгляд, не только с точки зрения обеспечения равенства и справедливости субъектов гражданско-правовых отношений, но и обусловлена непосредственной причинно-следственной связью между государством (муниципальным образованием) и созданным им юрлицом. Бюджетные учреждения, предприятия создаются именно для реализации государственных (муниципальных) целей и задач, т.е. изначально они фактически несамостоятельны, а существуют в рамках заданных целей. По сути, бюджетное учреждение, унитарное и казенное предприятия – это и есть государство (муниципальное образование). Следовательно, освобождение публично-правового образования от ответственности по обязательствам указанных юрлиц недопустимо.
Что касается его ответственности по обязательствам, например, АО, то в данном случае такая непосредственная причинно-следственная связь с юрлицом может не прослеживаться или отсутствовать. Многое здесь зависит от размера пакета акций (доли) в организации. Блокирующий пакет акций или единоличное владение являются, скорее всего, показателем особой важности данного лица для публично-правового образования, и субсидиарная ответственность в таком случае имеет существенное значение. Если же пакет акций незначителен, ответственность государства (муниципального образования) должна наступать, но уже не столь всеобъемлющая.
Таким образом, полагаю, что общим правилом должна быть ответственность публично-правового образования, исключением – ее отсутствие.
В связи с этим вызывает одобрение позиция КС, расширившего возможность привлечения к субсидиарной ответственности учредителей уже ликвидированных бюджетных учреждений. В то же время остались нерешенными вопросы об ответственности публично-правовых образований в иных случаях, а также защиты прав кредитора, заключившего с бюджетным учреждением не публичный, а гражданско-правовой договор.
Более того, не исключаю, что в скором времени потерпевшие могут обратиться в Конституционный Суд с просьбой проверить конституционность норм гражданского законодательства РФ, в том числе п. 5 ст. 122.23 ГК РФ, применительно к случаям, когда ответственность публично-правового образования должна вытекать не из обычного договора или из обязательств не учреждения, а иных подконтрольных лиц. Допускаю, что результат рассмотрения таких жалоб будет аналогичен по содержанию Постановлению КС № 23-П.
