Самовольное строительство – одна из острых проблем в российском праве, затрагивающая баланс частных и публичных интересов. Согласно ст. 222 ГК РФ самовольной постройкой признается здание или сооружение, возведенное на участке, не предоставленном должным образом, либо с нарушением разрешенного использования участка, либо без необходимых согласований/разрешений, либо с нарушением строительных норм – при условии, что соответствующие требования действовали на момент начала строительства и выявления постройки.
Таким образом, если строительство начато без надлежащих правовых оснований или с существенными отклонениями от норм, объект считается самостроем. Закон при этом лишает нарушителя права собственности на такой объект, запрещает им распоряжаться и эксплуатировать постройку, а по общему правилу требует снести ее либо привести в соответствие с установленными требованиями.
Проблема самовольных построек крайне актуальна, о чем свидетельствуют регулярные споры между застройщиками/собственниками недвижимости и властями. Например, в Арбитражном суде г. Москвы за последние 10 лет зарегистрировано более 6500 исков правительства столицы о сносе объектов самовольного строительства (по данным сайта kad.arbitr.ru).
За последние годы законодательство и судебная практика в этой сфере претерпели значительные изменения. Еще в 2010 г. высшие суды давали совместные разъяснения по самострою, однако стремительное развитие градостроительных норм потребовало обновления подходов.
В 2015–2018 гг. в ст. 222 ГК были внесены поправки, уточнившие понятие самовольной постройки и позволившие в отдельных случаях узаконить ее при соблюдении ряда условий (например, если у застройщика есть права на земельный участок, постройка приведена в соответствие с требованиями, а ее сохранение не нарушает права третьих лиц и безопасна). Кроме того, органам местного самоуправления предоставлены полномочия на внесудебный снос отдельных самостроев, что подчеркивает серьезность проблемы.
На практике нередко возникает вопрос о соразмерности санкций за допущенные нарушения. Не каждое отклонение от проекта или нормы строительства должно неизбежно вести к сносу здания. Верховный Суд РФ 12 декабря 2023 г. принял Постановление Пленума № 44 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при применении норм о самовольной постройке» (далее – Постановление Пленума ВС № 44), систематизировав судебную практику по делам о самовольных постройках.
В разъяснениях (п. 25, 29 Постановления Пленума ВС № 44) подчеркивается принцип пропорциональности: снос самовольной постройки рассматривается как крайняя мера государственного вмешательства. Суд должен определить, являются ли допущенные при строительстве нарушения существенными, – т.е. настолько серьезными, что препятствуют эксплуатации постройки или нарушают публичные интересы. Например, превышение допустимого количества этажей либо нарушения строительных норм, влияющие на безопасность здания, относятся к существенным нарушениям. Напротив, незначительные отклонения (по отступам от границ участка, проценту застройки и т.п.), которые не создают угрозы жизни и здоровью граждан и не нарушают права третьих лиц, могут быть признаны несущественными и не препятствующими сохранению постройки.
Таким образом, актуальность проблемы состоит в поиске баланса: обеспечить законность градостроительной деятельности, но при этом защитить право добросовестного застройщика на сохранение возведенного объекта, если нарушения можно устранить либо они незначительны. Ситуация, возникшая в г. Сочи (дело № 18-КГ24-424-К4), наглядно демонстрирует проблему: администрация требовала снести жилой дом как самострой, ссылаясь на нарушения градостроительных правил, тогда как застройщик настаивал на законности постройки и несоразмерности такой меры. Спор дошел до Верховного Суда РФ, что подчеркивает значимость и распространенность подобных конфликтов.
В Определении от 25 февраля 2025 г. Судебная коллегия по гражданским делам ВС заняла принципиальную позицию, с которой, полагаю, следует согласиться. Верховный Суд отменил решения нижестоящих инстанций, указав на ряд ключевых ошибок в их подходе
Первая ошибка: отсутствие оценки существенности нарушений. Нижестоящие суды констатировали факты отступления от градостроительных параметров, но не оценили, являются ли эти отступления существенными. Это противоречит п. 29 Постановления Пленума ВС № 44 – требованию оценивать, насколько нарушение норм строительства серьезно с точки зрения последствий. В рассматриваемом деле экспертиза установила отсутствие угрозы жизни и здоровью граждан, однако суды не приняли этот вывод во внимание при решении вопроса о сносе дома. Фактически не было доказано, что выявленные нарушения делают невозможной безопасную эксплуатацию здания или затрагивают чьи-либо права, т.е. что они настолько значимы, чтобы уничтожить объект.
Вторая ошибка: игнорирование временного фактора и действующего регулирования. Важным обстоятельством в данном деле было то, что строительство дома началось до введения Правил землепользования и застройки (ПЗЗ) в Сочи, утвержденных в 2009 г. Тем не менее суды ссылались на нарушение Правил, применив их задним числом без должного обоснования.
Верховный Суд указал, что применение новых градостроительных требований к строению, возведенному на законных основаниях в период, когда таких требований не существовало, неправомерно. Таким образом, если на момент начала строительства требуемые законом разрешения были получены, а ограничения отсутствовали, последующее изменение Правил не должно автоматически приводить к квалификации постройки как самовольной.
Третья ошибка: недостатки в учете доказательств о параметрах постройки. Суды нижестоящих инстанций признали превышение площадей и габаритов здания относительно разрешительной документации основанием для сноса, не проанализировав должным образом природу расхождений. ВС отметил, что экспертиза допустила возможность различия в методиках расчета площади здания, т.е. расхождения могли носить технический характер, обусловленный разными методиками измерений, а не реальным самовольным расширением объекта. Игнорирование этого вывода и прямое отнесение таких расхождений к нарушениям, влекущим снос, были ошибочными.
Четвертая ошибка: неопределенность конкретных нарушений, обосновывающих необходимость сноса. В итоговом решении суды четко не указали, какие именно нарушения норм стали основанием для столь радикальной меры, как снос дома, и почему эти нарушения нельзя устранить менее разрушительным способом.
По сути, не была обоснована соразмерность наказания – требование сноса – характеру допущенных нарушений. Верховный Суд подчеркнул, что суд должен выявить нарушения, которые делают невозможным сохранение постройки или приведение ее в соответствие с требованиями, и лишь тогда применять крайние меры. В данном деле неисправимых нарушений не установлено.
Позиция ВС основана на нормах закона и современных разъяснениях Суда. Выводы, изложенные в определении, соответствуют обновленной практике применения ст. 222 ГК и принципам, закрепленным в Постановлении Пленума ВС № 44. В частности, Верховный Суд фактически применил доктрины, изложенные в п. 25 и п. 29 постановления: о крайней мере вмешательства и о необходимости учитывать характер и последствия нарушений. Судебная коллегия прямо указала на несоблюдение нижестоящими судами требований Постановления Пленума ВС № 44, чем подтвердила обязательность этих разъяснений для правоприменителей.
Значимость данной позиции для правоприменительной и судебной практики трудно переоценить.
Во-первых, определение ВС служит ориентиром для судов нижестоящих инстанций: при рассмотрении споров о самовольных постройках им надлежит всесторонне анализировать ситуацию, а не ограничиваться формальным наличием нарушений. Требуется выяснять, можно ли устранить допущенные нарушения, насколько они опасны и чьи интересы затрагивают. Это обеспечивает более справедливый подход: вместо автоматического сноса постройки допускается ее сохранение при условии приведения в соответствие с нормами или оформления необходимых прав, если это не ущемляет общественные или частные интересы.
Во-вторых, позиция Верховного Суда является сигналом местным органам власти о том, что прежде чем требовать сноса самовольной постройки, необходимо убедиться в невозможности ее легализации и наличии реальной угрозы от ее сохранения. Это стимулирует поиск компромиссных решений (например, дооформление документов, реконструкция здания для приведения в соответствие с нормами) в сотрудничестве с застройщиками, что соответствует целям законодательства.
В заключение добавлю, что выводы Верховного Суда имеют важное правовое значение в контексте защиты прав граждан. Они укрепляют принцип правовой определенности: граждане, вложившие средства в строительство на принадлежащих им земельных участках, могут рассчитывать, что их постройка не будет снесена по формальным основаниям, если она не причиняет вреда и ее можно узаконить. Тем самым повышается доверие к суду и закону. С учетом масштаба проблемы самовольного строительства в стране единообразное применение судами позиции ВС позволит снизить социальную напряженность, связанную со сносом жилья, и одновременно обеспечить соблюдение градостроительного порядка. Позиция Верховного Суда по делу о сочинском самострое, безусловно, станет ориентиром для будущих дел и важным прецедентом, способствующим формированию устойчивой судебной практики в духе закона и справедливости.
