Как известно, установление системы органов государственной власти субъектов Федерации относится к компетенции регионов, но реализуется в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами, закрепленными федеральными законами (ст. 77 Конституции РФ). Самостоятельность регионов в этом вопросе, равно как и ограничение этой самостоятельности основами конституционного строя и общими законодательными принципами, не вызывают сомнений. Другое дело, что общие принципы давно превратились в исчерпывающее правовое регулирование, определяющее не только как организовывать систему органов власти в регионах, но и каким органам быть, а каким – нет.
Одной из основ конституционного строя является разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10 Конституции). Как это реализуется на региональном уровне? Законодательный орган субъекта Федерации всегда один, и упразднение его невозможно. Впрочем, пока так вопрос и не ставился, хотя эффективность работы региональных парламентов не обсуждал только ленивый.
Исполнительных органов, напротив, немало, их периодически реформируют, в том числе упраздняют, но исчезнуть как таковые они не могут. Кроме того, они входят в единую систему исполнительной власти в рамках предметов ведения Российской Федерации и федеральных полномочий по предметам совместного ведения. Наибольшие сложности возникают с судебной властью, поскольку ее на региональном уровне практически нет, за исключением мировых судей, которые фактически интегрированы в федеральную судебную систему. Многие мировые судьи впоследствии становятся федеральными. Наглядной иллюстрацией региональной судебной власти выступали только конституционные (уставные) суды субъектов РФ.
Напомним, что судоустройство – предмет ведения Российской Федерации. Право субъектов Федерации учреждать конституционные (уставные) суды было закреплено в конституционном законодательстве - в частности, Федеральном конституционном законе «О судебной системе Российской Федерации». При этом регионы были вправе (но не обязаны) создавать конституционные (уставные) суды на основании собственных законов за счет собственных бюджетных средств в целях нормоконтроля и толкования конституций (уставов) субъектов РФ.
В целом формирование конституционных (уставных) судов субъектов РФ было провозглашено конституциями (уставами) или законами большинства субъектов Федерации, но реально они были созданы далеко не везде. Так, к 2020 г. они функционировали примерно в 16 субъектах: в основном это конституционные суды республик (с разной степенью активности) и лишь три реально действующих уставных суда. Регионы не спешили воспользоваться их правом, предоставленным Конституцией РФ, равно как исполнить нормы регионального конституционного законодательства о создании конституционных (уставных) судов, либо поспешно отказывались от него, упраздняя суды. Очевидно, региональные власти не были заинтересованы в еще одном «контролере» их решений, к тому же за свой счет (т.е. за счет регионального бюджета). Отсюда и низкая загруженность большинства реально функционирующих конституционных (уставных) судов.
Видимо, если субъект права не пользуется правом, рано или поздно законодатель упразднит его. Так произошло с правом регионов учреждать собственные конституционные (уставные) суды. Федеральным конституционным законом от 8 декабря 2020 г. № 7-ФКЗ предписано упразднить данные суды до 1 января 2023 г. – с момента вступления закона в силу запрещено назначать новых судей и принимать новые дела к рассмотрению. Процесс упразднения уже идет в Республике Ингушетия.
Низкая загруженность и оптимизация бюджетных расходов стали основными аргументами реформы. Против самого факта сложно возражать, хотя некоторые суды были вполне активны, причем не только конституционные (например, суд Республики Саха – Якутия), но и уставные (например, суд Свердловской области). Вместе с тем в качестве причины низкой активности видится, прежде всего, запрет обращений граждан в такие суды. Да и финансирование их требовало меньше средств, чем региональных законодательных и исполнительных органов, – экономия получилась несущественной.
Представляется, что в существовавшем виде конституционные (уставные) суды не вполне отвечали современным реалиям. Но является ли упразднение оптимальным решением? Не лучше ли было реформировать их – в частности, разрешив гражданам обращаться в них? Да и рассматривать межмуниципальные споры, разногласия региональных органов и органов местного самоуправления, на мой взгляд, могли бы региональные суды.
Относительно проводимой реформы напрашивается аналогия с анекдотом о пациенте, которого везут по больничному коридору. Он с надеждой спрашивает санитара: «Может, в реанимацию?» И получает ответ: «Врач сказал “в морг”, значит в морг!»
Важно отметить, что субъекты РФ отныне вправе принять решение о создании конституционных (уставных) советов, действующих при региональных законодательных (представительных) органах. Таким образом, хотя региональная конституционная (уставная) юстиция в России прекратила существование, региональный конституционный контроль может (и, надеюсь, должен) продолжиться в форме создания и функционирования конституционных (уставных) советов. Уже сейчас очевидно, что советы будут осуществлять лишь часть полномочий конституционных (уставных) судов (возможно, весьма существенную). Другая их часть перешла к Конституционному Суду РФ.
Каковы же перспективы конституционных (уставных) советов? В принципе их формирование по французскому типу (контроль является предварительным и осуществляется не судом, а квазисудебным органом) для российских регионов представляется вполне перспективным. По этому пути идет, в частности, Казахстан, но с определенной спецификой – например, правом президента возразить конституционному совету на его решение. России предстоит определить, чей опыт ей ближе – Франции или Казахстана.
При этом не исключен и негативный сценарий. Создание конституционных (уставных) советов является правом, но не обязанностью регионов, как предусматривалось в отношении конституционных (уставных) судов. И если ранее из 85 регионов таковые существовали примерно в 15–16, сколько же возникнет советов после настолько очевидной реформы?
Противники регионального конституционного контроля ссылаются на опыт США, где конституционный контроль осуществляют суды общей юрисдикции без конституционных судов или советов. Но в США существует судебная система штатов, включающая три или четыре инстанции, что позволяет им обходиться без конституционных судов или советов штатов. Кроме того, на федеральном уровне существует единый Верховный суд, который внес столь существенный вклад в развитие прав человека, что остается пожелать всем конституционным судам мира таких же успехов.
К сожалению, четкое определение компетенции конституционных (уставных) советов в российском федеральном законодательстве отсутствует, а без этого регионы не смогут наполнить компетенцию советов реальным содержанием. Даже пандемия не побудила региональные органы власти принять экстренные решения до того, как соответствующие полномочия были прямо предоставлены федеральным центром. А конституционный контроль – тема, думается, куда менее острая.
Очевидно, конституционные (уставные) советы могли бы оценивать соответствие конституции (уставу) субъекта РФ региональных законов (скорее всего, законопроектов в рамках предварительного контроля), а также актов исполнительной власти (что может и не осуществиться, поскольку советы создаются при законодательных органах) или, наконец, муниципальных правовых актов (это крайне востребованная тема, так как перегружены суды общей юрисдикции). Для этого необходима слаженная работа федеральных и региональных органов, которая уже демонстрируется в ходе реализации в законодательстве иных конституционных поправок в рамках единой системы публичной власти.
Остается надеяться, что к 2023 г. будет сформирована не только правовая основа для работы конституционных (уставных) советов, но сами эти органы начнут работу во многих регионах. И судьба их будет отраднее, чем конституционных (уставных) судов субъектов РФ.
