24 марта 2020 г. Конституционный Суд РФ принял Постановление № 12-П, в котором признал ч. 4 ст. 240 КАС РФ не соответствующей Конституции РФ в той мере, в какой она предусматривает отказ в рассмотрении судом административного искового заявления в отношении решения избирательной комиссии об отказе в регистрации кандидата, пропустившего десятидневный срок обращения в суд, в случае предварительного обжалования таким кандидатом решения об отказе в регистрации в вышестоящую избирательную комиссию.
Правовая позиция КС РФ направлена на защиту избирательных прав граждан страны и заслуживает самой положительной оценки. По сути, речь идет о праве на доступ к правосудию на конкретном примере судебной защиты избирательных прав.
Суды общей юрисдикции правомерно отметили, что обжалование кандидатом в депутаты в вышестоящую избирательную комиссию отказа в его регистрации на выборах не исключает судебного обжалования. При этом они проигнорировали тот факт, что действующий порядок обжалования зачастую исключает реальную возможность судебного оспаривания таких решений в силу ограниченности сроков.
В свою очередь, КС руководствовался императивом justitia nemine neganda est (нельзя никому отказывать в правосудии), а также международно-правовой и конституционной обязанностью государства обеспечить осуществление права на справедливую, компетентную и эффективную судебную защиту избирательных прав. В указанном постановлении Суд предложил установить процедуры, гарантирующие судебную защиту избирательных прав в подобных ситуациях.
В связи с этим Минюст России разработал проект федерального закона (далее – законопроект), устраняющий антиконституционное препятствие к реализации права на доступ к правосудию в связи с отказом в регистрации кандидата (кандидатов) на выборах (референдуме). Законопроектом предлагается дополнить ч. 4 ст. 240 КАС РФ следующей нормой: в случае обжалования решения избирательной комиссии, комиссии референдума об отказе в регистрации кандидата, списка кандидатов, инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума, об отказе в заверении списка кандидатов, списка кандидатов по одномандатным (многомандатным) округам в вышестоящую избирательную комиссию административное исковое заявление может быть подано в течение 5 дней со дня принятия вышестоящей избирательной комиссией решения об оставлении жалобы без удовлетворения.
Предлагается также сократить до 5 дней срок на подачу в соответствующую избирательную комиссию жалобы на решение об отказе в регистрации или в заверении списка кандидатов и до 7 дней – срок, отведенный комиссии на ее рассмотрение.
Кроме того, разработчики законопроекта предлагают установить запрет на обжалование в вышестоящие комиссии решений, принятых по указанным жалобам (изменения в ст. 75 и п. 2 и 4 ст. 78 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее – Закон об основных гарантиях избирательных прав); ч. 10 ст. 51 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», далее – Закон о выборах депутатов Госдумы).
Таким образом, из возможных путей решения проблемы в законопроекте избран компромиссный: досудебное первичное обжалование отказа в регистрации кандидатов сохраняется, но при этом запрещается обжалование в вышестоящие комиссии решений, принятых комиссиями по жалобам на решения об отказе в регистрации кандидата. Сохранен лишь судебный порядок обжалования. Такое решение, на мой взгляд, допустимо, поскольку именно судебная защита видится наиболее эффективной.
Сокращение срока рассмотрения комиссиями соответствующих жалоб до 7 дней представляется обоснованным. Более того, этот срок мог бы быть сокращен, например, до пяти дней или даже до трех. Вместе с тем сокращение сроков обжалования с 10 до 5 дней, на мой взгляд, является ограничением избирательных прав. В связи с этим целесообразнее, полагаю, сохранить 10-дневный срок обжалования, особенно первичного, когда заявителю необходимо проделать большую подготовительную работу. Такой срок в российской правовой системе является распространенным минимальным сроком обжалования (судебного и досудебного).
И все же сокращение сроков обжалования – не самая большая проблема избирательной сферы. Федеральным законом от 23 мая 2020 г. № 154-ФЗ внесен ряд существенных изменений в избирательное законодательство, в том числе в избирательный процесс внедрены новые технологии. В частности, ст. 81 Закона о выборах депутатов Госдумы дополнена нормой о том, что в случаях и порядке, установленных ЦИК, может быть предусмотрена возможность голосования избирателей по почте, а также посредством дистанционного электронного голосования.
В Закон об основных гарантиях избирательных прав включена норма о дистанционном электронном голосовании (т.е. без бюллетеня, изготовленного на бумажном носителе), с использованием специального программного обеспечения (ст. 2).
Именно ЦИК самостоятельно принимает решение о возможности дистанционного электронного голосования на территории РФ либо не менее чем 1/3 ее субъектов в отношении федеральных выборов, на территории РФ либо на территориях двух и более ее субъектов в отношении иных выборов, референдумов субъектов Федерации, местных референдумов (ст. 10.1).
Кроме того, законом субъекта Федерации может быть предусмотрено, что на выборах в региональные органы сбор подписей избирателей может осуществляться с использованием федеральной государственной информационной системы «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)». Данную процедуру регулирует ряд норм (п. 16.1–16.9 ст. 37).
Конституционный Суд в Постановлении от 15 апреля 2014 г. № 11-П указал, что нацеленное на достижение всеобщности избирательного права разумное увеличение доступных видов электоральных практик способствует росту числа граждан, принявших участие в голосовании, а также повышению гражданской активности. Вместе с тем, думается, что введенные в мае 2020 г. дополнительные способы голосования могут породить больше споров, нежели действующие.
Фактически кроме нескольких случаев «электоральных экспериментов» на муниципальном уровне выборы в Мосгордуму в 2019 г.стали единственным крупным экспериментом по использованию дистанционного электронного голосования и повлекли не только многочисленные обращения в суд (в том числе ставших основанием для принятия Постановления КС от 24 марта 2020 г. № 12-П), но и масштабные протестные акции.
Глава ЦИК РФ Элла Памфилова, основываясь на результатах московского эксперимента, констатировала неготовность к организации и проведению дистанционного электронного голосования в масштабах страны. Она отметила необходимость обеспечения максимальной безопасности и соблюдения баланса тайны голосования и подконтрольности процедуры голосования обществу. Что касается голосования по почте, глава ЦИК назвала его «позавчерашним днем».
С позиций защиты избирательных прав неизбежно возникает вопрос: если новые формы голосования пока весьма спорны, как обжаловать результаты их применения? Как доказать правильность или неправильность подсчета голосов, поданных дистанционно посредством компьютерной системы или по почте, и каким образом обжаловать решения комиссий в отношении подписей избирателей, поданных за выдвижение кандидата и через электронный портал?
В российских судах электронная переписка требует «бумажного» нотариального заверения, и отношение к такому доказательству не самое серьезное. Какие же электронные символы станут доказательством при подсчете голосов и как в таком случае будет обеспечена тайна голосования?
В Москве летом 2019 г. традиционный «бумажный» сбор подписей в поддержку выдвижения кандидатов и их последующая оценка стали предметом многочисленных обращений в суды. Многие граждане сочли их права нарушенными. Конституционный Суд и рассмотренный последующий законопроект общественный запрос частично удовлетворили. Но что будет с обжалованием решений о подписях, собранных через портал: каковы, в частности, сроки, процедуры, доказательства?
Создается ощущение, что обсуждаемый сегмент отношений «выпадает» из сферы надлежащей судебной защиты избирательных прав.
Наконец, насколько взвешенные решения будет принимать ЦИК? Новеллы избирательного законодательства, вступившие в силу в мае 2020 г., сформулированы подчас как отсылочные нормы, их «наполнением» займется ЦИК. Но поскольку акты ЦИК не являются законами, их обжалование в Конституционный Суд не предусмотрено. В связи с этим КС не всегда сможет защитить избирательные права граждан.
Очевидно, на сегодняшний день основными задачами развития дистанционного электронного голосования видятся повышение транспарентности и прозрачности для избирателей процессов учета их голосов, а также сохранение тайны волеизъявления.
Для решения этих задач необходимо всестороннее обеспечение безопасности механизма дистанционного электронного голосования как от попыток вмешательства неопределенного круга лиц с преступным умыслом, так и от злоупотреблений со стороны должностных лиц органов публичной власти. В связи с этим представляется актуальной защита конфиденциальности внесенных в систему дистанционного электронного голосования данных о голосах избирателей, сведений, идентифицирующих личность голосующих, а также развитие технологий концепции «цепочки доверия», когда избиратель контролирует процесс учета его голоса, и общее развитие электоральных цифровых технологий.
Если указанные задачи не будут решены, цифровизация избирательного процесса с высокой вероятностью обернется как минимум «всплеском» обращений в суды, поставив и заявителей, и их представителей, и сами суды в очень сложное положение с непредсказуемыми последствиями.
