«В обход» судебного порядка?

15 мая 2024 г. Верховный Суд РФ вынес знаковое Определение Судебной коллегии по экономическим спорам№ 308-ЭС23-19828 по делу № А53-26713/2022, которым фактически закрепил практику отказов органов государственного жилищного надзора (далее – ГЖН) в праве управляющей организации на управление многоквартирным домом, несмотря на наличие решения собственников данного дома, если надзорный орган посчитает, что решение имеет признаки ничтожности, но без судебного акта на этот счет.

С вступлением в действие Жилищного кодекса РФ в 2005 г. собственники помещений в МКД получили значительный объем прав по управлению домом: теперь только они могли распоряжаться общим имуществом, выбирать управляющую компанию, утверждать тариф на содержание и текущий ремонт (содержание жилого помещения), требовать отчета и качественного оказания жилищно-коммунальных услуг. Вместе с тем на них были возложены дополнительные обязанности – в частности, необходимость содержания общего имущества дома, проведение общих собраний собственников (далее – ОСС) и др.

При этом, думаю, законодатель вряд ли имел в виду, что граждане сразу станут самостоятельными и активными домовладельцами (как, например, жители кондоминиумов стран Западной Европы и США), поэтому в ЖК были предусмотрены резервные механизмы восполняющего регулирования: в частности, назначение управляющих организаций по результатам проведения конкурса, если жильцы ее не выбрали сами; использование тарифа на содержание, который муниципалитет утвердил для муниципальных домов, если собственники МКД не утвердили свой.

Тем не менее новый порядок стал постепенно приживаться, чему отчасти способствовало массовое жилищное строительство. Собственники квартир (а не простые квартиросъемщики) стали воспринимать свое комфортное проживание в МКД как результат оказанной им платной услуги, а не «милость» ЖЭКа. Застройщики также не остались в стороне: создавая дочерние управляющие компании, они стали активно помогать новоселам проводить общие собрания МКД (нередко – с целью получить этот новый дом в управление), чем составили конкуренцию уже действующим компаниям. К сожалению, не обходилось без злоупотреблений, встречались и случаи фальсификаций протоколов общих собраний, поскольку выгоднее получить в первую очередь «хорошие» (как правило, новые) дома; звучали упреки и в том, что крупные строительные компании через своих «дочек» в лице управляющих компаний получают плату за услуги ЖКХ и перенаправляют эти средства на новые строительные проекты.

В 2013 г. Дмитрий Медведев, занимавший пост Председателя Правительства РФ, заявил, что в России будет введено лицензирование деятельности по управлению многоквартирными домами, и уже 1 сентября 2014 г. ЖК РФ был дополнен разд. X «Лицензирование деятельности по управлению многоквартирным домом».

Новый институт не только сделал обязательным получение управляющими компаниями специального разрешения для осуществления деятельности (а руководителю компании – специального сертификата о подтверждении знаний и умений в сфере ЖКХ), но и предусмотрел, что управление конкретным домом управляющая компания вправе начать только после закрепления этого дома за ней отдельным решением органа ГЖН (разумеется, при наличии решения жителей о ее выборе). Административная процедура по закреплению МКД за управляющей организацией была урегулирована документом – Порядок и сроки внесения изменений в реестр лицензий субъекта Российской Федерации, утвержденным Приказом Минстроя РФ от 25 декабря 2015 г. № 938/пр (далее – Порядок).

Однако на практике реализация данного механизма столкнулась с массой правовых и практических проблем. С одной стороны, согласно Порядку организация, получив протокол общего собрания собственников МКД о том, что ее избрали в качестве управляющей компании и утвердили договор с ней, должна передать весь пакет документов c протоколом ОСС в жилищную инспекцию и выполнить от своего имени ряд организационных процедур. С другой – жилищная инспекция порой игнорировала такие обращения, вообще не принимая никакого решения. Самое неопределенное положение было у жильцов МКД – они «один на один» оставались со своим протоколом, не оспоренным, но и не исполненным.

В 2016–2018 гг. в моей адвокатской практике встречались дела по обжалованию бездействия жилищной инспекции в арбитражном суде в указанном аспекте. И здесь неоднозначную оценку вызывал предмет спора, ведь по общему правилу, если административный орган нарушил процедуру, арбитражный суд проверяет эти действия госоргана на соответствие закону и подзаконным актам, регламентирующим эту процедуру, и выносит решение – допущено госорганом нарушение или нет, и как надо защитить нарушенное право. Однако требования, изложенные в Порядке, достаточно просты, их сложно не выполнить или нарушить, поэтому жилищная инспекция обычно ссылалась не на процедуру, а на некие изъяны в протоколе общего собрания собственников МКД.

Возникает вопрос: «втягивая» управляющую компанию и суд в обсуждение пороков протокола ОСС, не подменяет ли орган ГЖН как минимум предмет данного административного спора? И дело не только в том, что управляющая компания получает от жильцов МКД протокол общего собрания и, не являясь частью этого юридического сообщества, просто выступает в качестве посредника для передачи его в орган ГЖН, не имея возможности на него повлиять (как от нее можно требовать безупречности протокола, который не она составляет?). Суть в том, законно ли в принципе в этом процессе проверять законность протокола ОСС – во-первых, в отсутствие на заседании самих собственников помещений в МКД; во-вторых, в арбитражном суде в рамках административного спора управляющей компании и жилищной инспекции? Ведь подобные протоколы ОСС могут быть оспорены лицами, прямо указанными в законе (ГЖН таким правом наделена специальной нормой ст. 20 ЖК, а управляющая компания должна руководствоваться общей нормой гражданского законодательства об оспаривании сделок третьими лицами); этот спор входит в компетенцию суда общей юрисдикции, а не арбитражного, в порядке гражданского искового судопроизводства, а не административного?

Считаю, что в соответствии с буквой и духом закона арбитражным судам в подобных спорах с участием жилищной инспекции и управляющей организации надлежало только проверить, представила ли управляющая компания протокол ОСС и выполнила ли она все действия, предусмотренные административной процедурой в рамках Порядка. Касаться вопроса пороков протокола ОСС, влекущих его ничтожность, как представляется, можно только в том случае, если орган ГЖН заручился решением суда общей юрисдикции о признании данного документа недействительным.

Однако практика начала складываться в ином направлении.

2 марта 2018 г. в Порядок была введена новая норма (подп. «е» п. 5) о том, что обязательным условием «прикрепления» дома к управляющей компании является отсутствие признаков ничтожности протокола общего собрания собственников МКД. Этим Минстрой уже второй раз пересек «линию разделения властей» – как минимум, еще больше «размыл» ее границу. Представляется, что следствием этого стало «перерождение» установленного федеральным законом права жителей выбирать управляющую компанию в право ГЖН дать возможность реализовать это право или не дать. Сделаю оговорку: подтверждение от имени уполномоченного органа реализации права в такой чувствительной сфере, как рассматриваемая, я не отрицаю, ведь аналогичным образом работает институт государственной регистрации недвижимости. Но процедура подтверждения, на мой взгляд, не должна преобладать над правом (в данном случае – на выбор управляющей компании и заключение с ней договора). Но, как видим, «маятник» качнулся в противоположную сторону, и вопросов возникает все больше: во-первых, «как глубоко» должен проверять орган ГЖН этот протокол на предмет признаков ничтожности? Хорошо, если речь идет исключительно о внешних, очевидных атрибутах – таких, например, как несоблюдение письменной формы или доля голосовавших ниже 50%. В моей практике были случаи, когда жилищная инспекция «выезжала на место» и якобы опрашивала собственников МКД либо давала такое поручение местным властям, которые оформляли «некие опросные листы» по схеме «Ф.И.О. за управляющую компанию <…> голосовал/не голосовал».

Кроме того, возникает вопрос: каковы последствия решения органа ГЖН на этот счет для собственников помещений в МКД, действительно или нет решение, принятое общим собранием по правилам ст. 290 ГК и ст. 44–48 ЖК? Тем более в решении общего собрания могли быть определены и другие аспекты, не связанные с выбором управляющей организации (например, новые услуги, пользование общим имуществом дома, разрешение использовать общее имущество для размещения рекламы/вывесок и т.п. на платной основе и т.д.). Какой способ защиты права теперь выбрать – обращаться в суд общей юрисдикции и просить признать признаки ничтожности протокола отсутствующими, а решение ОСС – действительным? Кто в таком случае является ответчиком? Кто будет оплачивать судебные расходы?

Усматриваемая в измененном Порядке двойственность, на мой взгляд, несет риск еще больших манипуляций – прежде всего со стороны органов жилищного надзора. При этом мне, например, неизвестно о наличии судебной практики по такого рода делам, но доводилось наблюдать, как некоторые управляющие компании представляли в жилищную инспекцию путем загрузки в электронном виде в информационную систему протоколов с чистыми страницами формата А4 вместо листов голосования, и орган ГЖН закреплял за ними дома. Наряду с этим встречались случаи, когда другие управляющие компании получали отказ за отказом под предлогом якобы наличия признаков ничтожности протокола/решения общего собрания собственников МКД. Были и более сложные конструкции, когда рассмотрение заявления управляющей компании с протоколом о ее избрании под разными предлогами затягивалось, и в тот же период от конкурирующей организации поступало заявление с протоколом о ее избрании в качестве управляющей компании МКД, которое рассматривалось за один день, в связи с чем первая компания-заявитель получала отказ с формулировкой «жители передумали». Это находит отражение и в судебной практике¹.

Еще один пример из собственной практики. В интересах доверителя я обратился в суд с иском об обжаловании бездействия жилнадзора, выразившегося в незакреплении дома за конкретной управляющей организацией. Исковые требования были мотивированы тем, что организация выполнила все пункты административной процедуры, в связи с чем невыполнение ответчиком требований, прямо установленных в законе, представляет собой незаконное бездействие. По итогам рассмотрения дела суд пришел к выводу, что организация выполнила не все требования, предусмотренные процедурой, поэтому незакрепление законно. В удовлетворении исковых требований было отказано.

Решение было обжаловано в апелляционном порядке. В жалобе я указал, что считаю неисполнение требования не доказанным/не проверенным). Жилнадзор в отзыве на апелляционную жалобу просил оставить решение первой инстанции без изменения.

В судебном заседании я отметил, что, во-первых, если ответчик просит оставить решение суда в силе, следовательно, согласен со способом защиты. Во-вторых, бездействие, это, как было указано, – не просто отсутствие какого-либо действия, а неисполнение действий, прямо указанных в законе. В-третьих, суд не связан квалификацией и способом защиты и вправе этот способ скорректировать, если конкретный предмет усматривается из просительной части.

Рассмотрев жалобу, апелляция заключила, что действительно следует обжаловать не бездействие, а действие ответчика (то есть неверно выбран способ защиты права), поэтому проверять конкретные доводы о том, нарушила ли организация требования или нет, апелляционная инстанция не будет.

Получается, что субъект власти решение не обжалует; я «невластный субъект» обжалую, но при этом не указывает способ защиты нарушенного права (первая инстанция с выбранным способом защиты согласилась). Возникает вопрос: почему апелляция ухудшила положение слабой стороны правоотношений, ведь таком случае она должна изменить решение первой инстанции, а не оставлять его в силе?

Кассация, в свою очередь, исключила из своего решения выводы о неверном способе защиты права, но оставила все (!) судебные акты в силе, причем сослалась на невыполнение организацией требования, на которое указывала первая инстанция.

Таким образом, кассация признала, что апелляция, по сути, не проверила обоснованность обжалуемого судебного акта, но при этом свое решение основала на факте, установленном первой инстанцией, но который в апелляции подтвержден не был.

Получается, что суды, принимая решения в пользу жилищных инспекций, тем самым разрешили «обходить» судебный порядок признания решений общих собраний собственников МКД недействительными? В Определении № 308-ЭС23-19828 эта практика закрепилась. Не исключено, что вопрос о конституционности ст. 198 ЖК и Порядка – в той части, в которой они по смыслу, придаваемому практикой, дают возможность органу жилищного надзора фактически определять без воли собственников МКД управляющую организацию, а также вступать в обсуждение и давать оценку действительности или недействительности протокола общего собрания собственников МКД без судебного акта, чем нарушаются ст. 10 (разделение властей), ч. 3 ст. 55 (ограничение прав только федеральным законом) Конституции РФ, а также принцип правовой определенности, – рано или поздно станет предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ.