Федеральный закон от 7 апреля 1999 г. № 70-ФЗ «О статусе наукограда Российской Федерации» определил наукоград как муниципальное образование со статусом городского округа, имеющее высокий научно-технический потенциал, с градообразующим научно-производственным комплексом (НПК) – т.е. совокупностью организаций, осуществляющих научную, научно-техническую, инновационную деятельность, экспериментальные разработки, испытания, подготовку кадров в соответствии с государственными приоритетными направлениями развития науки, технологий и техники РФ.
Целевое назначение таких округов вполне понятно. В России традиционно в наукоградах функционируют однопрофильные или разнопрофильные научные учреждения, ведутся фундаментальные научные исследования, внедряются новые прогрессивные технологии. Речь идет об относительно небольших территориях, на которых сконцентрированы мощные НПК с целью эффективного и этически приемлемого использования научно-исследовательского и производительного потенциала.
Вместе с тем с позиций законодательства о местном самоуправлении наукоград представляет собой городской округ – самостоятельное муниципальное образование с максимальным объемом полномочий, не входящее в состав другого округа (городского или муниципального) либо муниципального района.
Здесь важно отметить, что ряд субъектов Федерации (например, Московская область) состоят полностью из городских округов. Как же «чувствуют себя» наукограды среди городских округов, образованных путем объединения всех поселений муниципального района и фактически равных бывшему муниципальному району по населению, территории и иным показателям? Зачастую не очень «комфортно» – как своего рода карлик среди баскетбольной команды: площадь их территории, как и численность населения, как правило, в несколько раз уступает площади прочих городских округов.
Не секрет, что наукограды как городские округа территориально малы. Более того, возможность их расширения фактически отсутствует – пространственно развиваться им просто некуда. При этом дефицит территории («стенохория») нередко сопровождается дефицитом всех остальных ресурсов (своего рода «управленческая стенокардия»).
Важно иметь в виду историю формирования наукоградов. В СССР проявлялась тенденция концентрации научных и производственных мощностей на закрытых территориях со специальным статусом. Кроме того, научно-техническое сотрудничество с иностранными государствами также выносилось в специальные научные центры, изолированные от иных территорий Советского государства. Разумеется, в СССР все вопросы ресурсного обеспечения таких территорий со специальным статусом решались центральными органами госуправления.
В зарубежных странах (в частности, в США и ФРГ) территории НПК развивались как специальные кластеры, но по общему принципу – не как отдельные города. Они входили и входят в состав обычных муниципальных образований, где осуществляется местное управление и самоуправление, решаются общие вопросы местного значения. Необходимость развития городского хозяйства силами университетов или научно-производственных корпораций отсутствует, местное управление и самоуправление, как правило, осуществляются в общем порядке в муниципалитете, на территории которого базируется научный кластер.
Мировая тенденция развития научных центров – включение их в состав территорий более крупных муниципальных образований с одновременным законодательным установлением порядка, в соответствии с которым научно-производственные вопросы решаются отраслевыми органами государственного управления совместно с научным сообществом, а общие – государственными и муниципальными органами территориальных образований, в чей состав будут включены населенные пункты, наделенные специальным научным статусом. Вероятно, России придется встраиваться в данную тенденцию. Представители российской науки нередко отмечают, что наукограды отличает от других научных центров только почетный статус.
Анализируя проблемы территориального публичного управления, крайне важно не терять из вида позицию граждан, проживающих на соответствующей территории. Зададимся вопросом: для чего формируются муниципальные образования? Ответ содержит Конституция РФ, в которой субъектом местного самоуправления провозглашено население (ст. 130), а муниципальные образования названы территориями, на которых осуществляется местное самоуправление (ст. 131). Именно жители любой местности, включая наукоград, объединяются для самостоятельного решения вопросов местного значения непосредственно и через органы местного самоуправления.
Наукоград, в свою очередь, формируется для проведения научных исследований и внедрения их результатов на практике – прежде всего, в производство. Научные коллективы сконцентрированы на решении научно-производственных задач, но не на управлении муниципальным хозяйством. Жители таких населенных пунктов, безусловно, реализуют их право на местное самоуправление, что, на мой взгляд, было бы эффективнее в рамках более крупного муниципального образования, обеспеченного и разного рода ресурсами, и управленческими кадрами. При этом в наукоградах весьма желательным представляется развитие территориального общественного самоуправления.
Полагаю, что размер наукоградов, численность их населения и ресурсная обеспеченность ставят вопрос о нецелесообразности сохранения статуса городского округа за наукоградами (как, возможно, и за ЗАТО). На мой взгляд, логичнее выделить данные территории в особый вид территориальных образований, о чем я писал еще в 2012 г.. Российская практика, как и зарубежный опыт укрупнения муниципальных образований (в частности, Канады, КНР, Финляндии, ЮАР), в любом случае подталкивают к приданию наукоградам статуса специального городского населенного пункта (города с особым (специальным) статусом) внутри территориально крупных муниципальных образований уровня городских (муниципальных) округов.
Специфика управления развитием наукоградов как городских населенных пунктов со специальным (особым) статусом могла бы состоять в том, чтобы научно-производственные вопросы в его рамках решали дирекция – как исполнительный орган (формируемый профильным для деятельности наукограда ведомством) и научный (ученый) совет – как представительный орган научного сообщества. В свою очередь, основные функции муниципального управления могли бы осуществлять органы местного самоуправления более крупных муниципально-территориальных единиц. Думаю, что при таком разграничении ученые могли бы заниматься своим делом, а управленцы – своим, территориальная организация местного самоуправления была бы гармонизирована, а российская наука получила возможность соединить отечественные традиции административно-территориальной организации НПК с лучшими достижениями мирового опыта научных кластеров типа Кремниевой долины.
