Когда рекультивации недостаточно…

В предыдущих публикациях¹, посвященных анализу пятилетней практики применения Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 30 ноября 2017 г. № 49 «О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении вреда, причиненного окружающей среде» (далее – Постановление Пленума ВС № 49), были рассмотрены вопросы императивности правового регулирования в области охраны окружающей среды, а также подходы судов к определению противоправности и вины в причинении вреда природной среде.

В соответствии с положениями ст. 1082 ГК РФ вред может возмещаться путем взыскания причиненных убытков и (или) – применительно к вреду, причиненному природной среде, – обязания ответчика восстановить нарушенное состояние окружающей среды.

Согласно п. 1 ст. 78 Закона об охране окружающей среды размер вреда, причиненного нарушением природоохранного законодательства, определяется в соответствии с проектами рекультивационных и иных восстановительных работ. При их отсутствии вред возмещается в соответствии с тарифами и методиками исчисления размера вреда, причиненного окружающей среде².

Требование о возмещении вреда путем возложения на ответчика обязанности восстановить нарушенное состояние компонентов окружающей среды подлежит удовлетворению при наличии разработанного с соблюдением требований законодательства проекта восстановительных работ, утвержденного правообладателем загрязненного земельного участка³ и Росприроднадзором⁴ (при необходимости – заключения государственной экологической экспертизы проекта рекультивации земельного участка).

Так, решением суда на общество была возложена обязанность разработать проект рекультивации и провести рекультивацию земель в соответствии с утвержденным проектом. Суд апелляционной инстанции, с выводами которого впоследствии согласилась кассация, отменил решение первой инстанции и принял новое – о взыскании с общества вреда в денежной форме в доход бюджета муниципального района.

Возможность обязания ответчика восстановить нарушенное состояние окружающей среды поставлена в зависимость от наличия проекта восстановительных работ, разработанного и утвержденного с соблюдением требований законодательства. В частности, суд, удовлетворяя требование о возмещении вреда в натуре, должен основываться на соответствующем проекте и указать на него в резолютивной части решения. При отсутствии такого проекта выносится решение о возмещении вреда в денежной форме (п. 18 Постановления Пленума ВС № 49).

Определение способа возмещения вреда – в натуре или денежном выражении – зависит прежде всего от возможности его возмещения в натуре, оперативности принимаемых мер, их эффективности для восстановления нарушенного состояния природной среды. В отсутствие таких обстоятельств суд вправе избрать способ защиты в виде компенсации вреда в денежном выражении (взыскать убытки).

При этом в силу п. 2 ст. 78 Закона об охране окружающей среды возможность возложения на ответчика обязанности по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды поставлена в зависимость от наличия проекта восстановительных работ, разработанного и утвержденного в установленном порядке.

Таким образом, возможность обязания восстановления нарушенного состояния окружающей среды обусловлена наличием соответствующего волеизъявления ответчика, выражающегося в добровольном совершении действий, направленных на осуществление необходимых мероприятий, подтверждением чего является разработка проекта восстановительных работ к моменту рассмотрения дела судом.

Проект восстановительных работ подлежит оценке судом в том числе на предмет обоснованности и достаточности мероприятий для восстановления нарушенного состояния окружающей среды, объективной возможности осуществления их ответчиком как собственными силами (при наличии технической и иной возможности), так и с привлечением третьих лиц.

Президиум Верховного Суда РФ разъяснил, что само по себе возложение на ответчика обязанности разработать проект рекультивации участка не является надлежащим способом возмещения вреда окружающей среде, не ведет к восстановлению ее нарушенного состояния, а решение суда при удовлетворении таких требований не будет отвечать требованиям исполнимости судебного акта⁵.

Вместе с тем согласно правовым позициям, сформулированным Конституционным Судом РФ в Определении от 21 декабря 2011 г. № 1743-О-О и Постановлении от 2 июня 2015 г. № 12-П, а также Верховным Судом РФ в Решении от 22 апреля 2015 г. № АКПИ15-249, исключительное свойство окружающей среды самостоятельно нейтрализовывать негативное антропогенное воздействие, а также особенности экологического ущерба, который не поддается в полной мере объективной оценке (в частности, по причине отдаленности во времени последствий правонарушения), предопределяют необходимость применения условного метода определения его размера, используемого в методиках исчисления размера вреда.

Как отметил АС Уральского округа в постановлении от 20 апреля 2022 г. № Ф09-3177/20 по делу № А50-211/2019, проведение одной лишь рекультивации является не способом полного возмещения экологического вреда, а лишь средством устранения препятствий к воссозданию экосистемы. Таким образом, проведение рекультивации не освобождает общество от компенсации экологического ущерба в денежном выражении, поскольку не свидетельствует о возмещении причиненного им вреда в натуре путем приведения нарушенных земель в первоначальное состояние (ст. 1, 77 и 78 Закона об охране окружающей среды; п. 13, 14 и 17 Постановления Пленума ВС № 49, Определение ВС от 3 июня 2015 г.№ 310-ЭС-15-1168). Данное обстоятельство является лишь основанием для зачета затрат, понесенных юридическим лицом, на устранение последствий вызванного его деятельностью загрязнения почв (Определение КС от 9 февраля 2016 г. № 225-О, п. 15 Постановления Пленума ВС № 49).

Отклоняя доводы общества об отсутствии экологических потерь, суд исходил из того, что ущербом в данном случае признается негативное изменение окружающей среды, повлекшее истощение природных ресурсов, в связи с чем факт загрязнения почвы нефтепродуктами является достаточным основанием для возмещения ущерба.

В экспертном заключении, на которое ссылалось общество, не оценивались экологические потери, которые на момент причинения вреда в силу особенностей невосполнимы или трудновосполнимы. При этом эксперт указал только на обследование видового состава растений, произрастающих на рекультивированном и фоновом участках, и пришел к выводу о восстановлении функционирования луговой экосистемы.

Однако экосистема поверхности Земли – это совокупность обитающих организмов (биотических) и условий их существования (абиотических), находящихся во взаимосвязи и образующих систему. Это сложившаяся совокупность растений, животных, микроорганизмов, населяющих конкретный участок, поэтому делать вывод только о восстановлении луговой экосистемы без оценки всей экосистемы в целом неверно.

Вместе с тем, как следует из материалов дела, в результате загрязнения на участке ниже по склону от места выхода нефти образовалась заболоченность, рекультивированный участок почти полностью занял мелководный водоем. Согласно космоснимкам за период с 18 июля 2017 г. до 10 мая 2021 г. на участке до его загрязнения и проведения работ по сбору нефтесодержащей жидкости водоем отсутствовал, росли кустарники, лиственные растения и травы.

Таким образом, как верно установлено судом, последствием загрязнения почвы на данном участке явилось нарушение природной среды, выразившееся в деградации естественной экологической системы, восстановления которой в течение трех лет не произошло, в том числе в результате рекультивации.

В другом постановлении (от 10 августа 2020 г. по делу № А50-13567/2019) АС Уральского округа обратил внимание, что суд апелляционной инстанции не учел, что восстановить почву до состояния, предшествовавшего нефтяному разливу, практически невозможно, в связи с чем затраты на рекультивацию не тождественны сумме ущерба, причиненного окружающей среде.

В данном случае из заключения эксперта, положенного в основу судебного акта, следовало, что эксперт, по сути, констатировал проведение ответчиком рекультивационных работ, оценил состояние земель после рекультивации и пришел к выводу о положительном эффекте рекультивации и удовлетворительном состоянии почвы после нее.

Вместе с тем, как заметил суд, эксперт не оценивал экологические потери, которые в силу их особенностей невосполнимы или трудновосполнимы на момент причинения вреда. В заключении отсутствуют выводы об отсутствии таких потерь в состоянии экосистемы в целом в результате порчи земель.

Как показывает судебная практика, если методика расчета вреда тому или иному компоненту природной среды еще не утверждена, то цена иска может быть рассчитана по нормативам ставок платы за загрязнение окружающей среды.

Так, АС Западно-Сибирского округа, рассматривая дело о причинении вреда атмосферному воздуху (постановление от 28 марта 2017 г. № Ф04-44/17 по делу № А75-1390/2016), исходил из следующего.

В соответствии со ст. 32 Федерального закона от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» данный вид вреда подлежит возмещению в полном объеме и в соответствии с утвержденными в установленном порядке тарифами и методиками, а при их отсутствии – в полном объеме, исходя из фактических затрат на восстановление здоровья, имущества граждан и окружающей среды, – за счет средств физических и юридических лиц, виновных в загрязнении.

Учитывая, что на момент рассмотрения спора Минприроды России еще не утвердило тарифы и методики исчисления вреда, причиненного нарушением требований законодательства в области охраны атмосферного воздуха, а проведение мероприятий по восстановлению нарушенного состояния воздуха, включая разработку и реализацию проектов восстановительных работ, объективно невозможно, размер вреда был исчислен по нормативам платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками⁶.

Одной из ключевых проблем правоприменения в области охраны окружающей среды является правильное и справедливое определение размера вреда.

В соответствии с п. «д» и «к» ч. 1 ст. 72 Конституции природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах и об охране окружающей среды находятся в совместном ведении РФ и ее субъектов. Детализация полномочий и критериев разграничения компетенции приведена в гл. II Закона об охране окружающей среды.

Согласно п. 3 ст. 77 названного Закона вред окружающей среде, причиненный юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, возмещается в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера вреда. В развитие этого положения п. 1 ст. 78 содержит норму о том, что таксы и методики исчисления размера вреда окружающей среде утверждаются органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды. Таким образом, Законом об охране окружающей среды прямо установлено право органов исполнительной власти издавать такие методики.

Если региональная методика противоречит федеральным нормативным правовым актам, то она признается незаконной – как правило, по искам прокуроров.

Так, решением Пермского краевого суда от 15 июня 2009 г. по делу № 3-88/09 признаны противоречащими законодательству РФ в части определения размера возмещения вреда по отношению к объектам животного мира и недействующими положения п. 4 Методики исчисления размера возмещения вреда, причиненного юридическими и физическими лицами незаконным уничтожением и повреждением естественных мест обитания объектов животного и растительного мира Пермского края, утвержденной указом губернатора области от 1 октября 2003 г. № 187.

Однако право органов исполнительной власти ограничивается в случаях, непосредственно указанных в законах. Например, согласно ч. 2 ст. 69 ВК Методика исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства, утверждается в порядке, установленном Правительством РФ. Часть 4 ст. 100 ЛК содержит аналогичное правило в отношении разработки методики определения размера возмещения вреда, причиненного лесам и находящимся в них природным объектам, и т.д.

Трудности возникают и при определении критериев невосполнимых экологических потерь.

В п. 17 Постановления Пленума ВС № 49 сформулировано правило: если восстановление состояния окружающей среды, существовавшее до причинения вреда, в результате восстановительных работ возможно лишь частично (в том числе в силу наличия невосполнимых и (или) трудновосполнимых экологических потерь), в оставшейся части вред возмещается в денежной форме.

На практике данное правило применяется в качестве обоснования правомерности взыскания ущерба, причиненного окружающей среде. Так, постановлением АС Волго-Вятского округа от 15 ноября 2021 г. по делу № А29-13263/2017 оставлены без изменения решения нижестоящих судов, которыми удовлетворен иск Минприроды Республики Коми к обществу о взыскании компенсации в 338 тыс. руб. за загрязнение нефтью участков лесничества.

Размер ущерба был определен в соответствии с утвержденной Правительством РФ методикой. При этом обществом выполнены работы (стоимостью более 9 млн руб.) в соответствии с разработанной им технологической схемой восстановления загрязненных нефтью земель лесного фонда согласно типовому рабочему проекту рекультивации земель.

Вместе с тем, как установили суды, указанный типовой проект не предусматривает, какие мероприятия технического этапа рекультивации относятся к процедуре ликвидации последствий, а какие – направлены на восстановление нарушенного состояния окружающей среды. Суды подчеркнули, что проект рекультивации не может быть произвольным, разработанным и выполненным причинителем вреда без согласования с органом по контролю и надзору в сфере охраны окружающей среды с определением обоснованности, необходимости и разумности предусмотренных проектом мероприятий. В рассматриваемом случае индивидуальный проект рекультивации ответчиком разработан не был. Наряду с этим суды учли, что общество-ответчик реализовало только технический этап рекультивации, а работы по биорекультивации не проводились.

В свою очередь, суд округа сослался на Постановление Пленума ВС № 49, а также правовую позицию КС, изложенную в Определении от 9 февраля 2016 г. № 225-О, согласно которой реальная стоимость работ по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды может значительно превышать стоимость работ по рекультивации земель. При определении полного экологического вреда учету подлежат не только затраты на восстановление нарушенной природной среды, но и экологические потери, которые в силу их особенностей невосполнимы и (или) трудновосполнимы, в том числе по причине отдаленности во времени последствий правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования. Кассация подчеркнула, что восстановление нарушенного состояния окружающей среды осуществляется после ликвидации последствий загрязнения и не тождественно данной процедуре.

Также суд округа напомнил, что, согласно Определению ВС от 3 июня 2015 г. № 310-ЭС15-1168, закон не предусматривает оснований для зачета понесенных нарушителем затрат по ликвидации последствий в сумму ущерба, поскольку данная сумма в силу закона определяется самостоятельно по факту затрат именно на восстановление нарушенного состояния, а не непосредственно на ликвидацию последствий причиненного вреда, либо по установленным законом тарифам и методикам исчисления размера вреда.

При этом наличие трудновосполнимых или невосполнимых экологических потерь может быть оценено только после завершения рекультивации или, – если такие работы не завершены, – по истечении установленного судом срока ее проведения⁷.

Постановление Пленума ВС № 49 стало одним из ожидаемых «фундаментов», оно не только ответило на насущные вопросы судебной практики, но и поставило новые.

Наиболее значимой для всех компонентов природной среды остается проблема баланса интересов государства, общества и природопользователей, рассматриваемая сквозь призму императивного регулирования данных отношений, принципов охраны окружающей среды и пределов ответственности за допущенные нарушения. Не менее важен вопрос о причинении вреда одному компоненту природной среды в ходе правомерного (разрешенного государством) воздействия на другой компонент природной среды.

Эти вопросы требуют глубокой проработки как в законодательстве, так и в будущей судебной практике.