Как правило, стороны конфликта при наличии соглашения между ними могут разрешать споры альтернативными (внесудебными) способами, в том числе с участием в качестве посредника независимого лица – медиатора. В целях правового регулирования альтернативных способов урегулирования споров принят Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 193-ФЗ «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)» (далее – Закон о медиации).
При этом в Законе о медиации четко очерчен круг споров, которые не могут быть урегулированы путем обращения к медиатору, а именно: коллективные трудовые споры, споры, возникающие из гражданских, административных и иных публичных правоотношений1, в том числе связанные с предпринимательской и иной экономической деятельностью, а также споры, возникающие из трудовых и семейных правоотношений, если они затрагивают или могут затронуть права и законные интересы третьих лиц, не участвующих в процедуре медиации, или публичные интересы.
Вместе с тем в налоговых спорах так или иначе затрагиваются публичные интересы, в связи с чем обоснованно возникает вопрос о возможности применения в таких случаях медиативных процедур.
Прежде всего, отмечу основные преимущества медиации:
- конфиденциальность информации. В сравнении с судебным разбирательством, где действует принцип гласности, конфиденциальность медиации имеет особое значение, в том числе в налоговых спорах;
- прозрачность (четкая разработанность процедуры медиации);
- более быстрое урегулирование конфликта на основании компромисса сторон в сравнении с судебным разбирательством;
- экономия денежных средств (в сравнении с рассмотрением спора в суде);
- возможность выбора кандидатуры медиатора, а также места, даты и времени проведения процедуры медиации;
- высокая исполнимость медиативных соглашений, поскольку стороны сами выбирают указанную процедуру и находят компромиссное решение. Более того, в силу ч. 5 ст. 12 Закона о медиации медиативное соглашение в случае его нотариального удостоверения имеет силу исполнительного документа.
Указанные преимущества делают процедуру медиации привлекательной и для участников налоговых споров.
Анализ законодательства показал, что прямого запрета, как и разрешения на применение процедуры медиации в налоговых спорах, нет – т.е. в данном случае применим принцип «что не запрещено, то разрешено». Однако, учитывая публичный характер налоговых споров, делать вывод о возможности обращения к процедуре медиации, основываясь лишь на данном принципе, думаю, не стоит.
НК РФ содержит только порядок досудебного урегулирования спора, что не тождественно медиации. При досудебном урегулировании лицо имеет право обжаловать решения налогового органа по налоговым проверкам, если, по мнению данного лица, они нарушают его права (ст. 137 Кодекса). Жалоба (апелляционная жалоба) подается в вышестоящий налоговый орган, но через налоговый орган, чье решение обжалуется.
В отношении медиации НК не содержит каких-либо указаний. При этом, как отмечал руководитель УФНС России по г. Санкт-Петербургу Александр Гнедых, «Первым опытом построения новой системы взаимоотношений между налоговыми органами и представителями бизнеса стало заключение соглашения между МИФНС России № 21 по г. Санкт-Петербургу и ООО “Риф” (до реорганизации – ООО “Таллер”). Налоговым органом после проведения контрольно-аналитических мероприятий до налогоплательщика была доведена информация о выявленных рисках неуплаты налогов. После ряда консультаций с независимой стороной (медиатором) сторонами достигнуты договоренности, в соответствии с которыми налогоплательщиком в удобные для него сроки уточнены его налоговые обязательства, уплачены соответствующие суммы налога, устранены риски». Ввиду отсутствия специального регулирования можно предположить, что процедура медиации, о которой упомянул руководитель УФНС России по СПб, осуществлялась на основании ст. 21 и 31 НК.
Так, в соответствии с п. 1 ст. 21 Кодекса «налогоплательщики имеют право получать по месту своего учета от налоговых органов бесплатную информацию (в том числе в письменной форме) о действующих налогах и сборах, законодательстве о налогах и сборах и принятых в соответствии с ним нормативных правовых актах, порядке исчисления и уплаты налогов и сборов, правах и обязанностях налогоплательщиков, полномочиях налоговых органов и их должностных лиц, а также получать формы налоговых деклараций (расчетов) и разъяснения о порядке их заполнения».
Согласно п. 4 и 8 п. 1 ст. 31 НК налоговые органы вправе вызывать на основании письменного уведомления налогоплательщиков, плательщиков сборов или налоговых агентов для дачи пояснений в связи с уплатой (удержанием и перечислением) ими налогов и сборов либо в связи с налоговой проверкой, а также в иных случаях, связанных с исполнением законодательства о налогах и сборах, а также требовать от указанных лиц устранения выявленных нарушений законодательства и контролировать выполнение указанных требований.
В целом медиация в налоговых спорах имеет, на мой взгляд, хорошие перспективы, однако для ее развития необходимо предусмотреть специальное законодательное регулирование.
Так, в гл. 19 НК, посвященной порядку обжалования актов налоговых органов, а также действий (бездействия) должностных лиц, целесообразно предусмотреть возможность обращения к процедуре медиации с обязательным указанием подробных критериев споров, позволяющих установить степень публичного интереса, препятствующую рассмотрению спора при участии медиатора.
Вероятно, в Кодексе также стоит предусмотреть бланкетную норму с отсылкой к Закону о медиации, поскольку последний с 2019 г. предусматривает возможность применения процедуры медиации в отношении публично-правовых споров.
Однако несмотря на отсутствие специального регулирования указанного вопроса, интерес к медиации в налоговых спорах растет. Так, вопросы медиации в указанной сфере обсуждались в ходе Петербургского международного юридического форума в 2021 г. При этом одним из ключевых вопросов является именно медиабельность спора, так как именно она позволит установить степень публичного интереса в конфликте.
Представляется, что еще до принятия соответствующих законодательных изменений существует необходимость разработки примерных критериев медиабельности. Ориентиром в определении медиабельности могут являться, например, категории налоговых споров, по которым допускается заключение мировых соглашений.
На возможность заключения мировых соглашений в налоговых спорах указано в Письме ФНС России от 2 октября 2013 г. № СА-4-7/17648 «О практике заключения мировых соглашений налоговыми органами с налогоплательщиками в судах». При этом, как указано в Определении Верховного Суда РФ от 29 июня 2015 г. № 305-КГ15-4678 по делу № А40-51469/14, налоговый орган не может заключить мировое соглашение, которым освободит налогоплательщика от обязательства. Предметом мирового соглашения не может также являться изменение налоговых последствий спорных действий и операций в сравнении с тем, как такие последствия определены законом.
Между тем, как следует из судебной практики, в том числе ВС и ВАС РФ, мировое соглашение может быть заключено в отношении признания налоговым органом не учтенных в ходе мероприятий налогового контроля сумм расходов и налоговых вычетов, влияющих на действительный размер налоговой обязанности, а также признания наличия смягчающих обстоятельств, приводящих к уменьшению размера налоговых санкций2, порядка погашения задолженностей3. Исходя из этого, полагаю, что не может быть признан медиабельным спор о снижении налоговой ставки, изменении правил начисления пеней, освобождении налогоплательщика от уплаты налогов за определенные периоды или по определенным операциям.
В то же время представляется допустимым заключение мирового соглашения в отношении действий, которые обязуется совершить налогоплательщик (например, передать документы, предоставить информацию, исполнить обязательства в определенном порядке и т.п.).
Медиация имеет преимущества для обеих сторон спора. Так, для налоговых органов – это вероятное сокращение издержек, связанных с проведением выездных проверок, ведением длительных судебных процессов. Более того, поддержание диалога с налогоплательщиком благоприятно скажется на репутации налоговых органов как способных достичь компромисса. Для налогоплательщиков медиация – это возможность достичь взаимовыгодных соглашений с государством, избежать риска раскрытия конфиденциальной информации, сократить издержки на ведение судебных процессов.
Резюмируя, отмечу, что медиация как способ разрешения налогового конфликта представляется перспективным средством наладить диалог между налогоплательщиком и государством. Однако для ее широкого применения необходимо создание специального, детально разработанного законодательства, учитывающего интересы как налогоплательщиков, так и государства.
1 Возможность применения медиации в публичных отношениях появилась с 2019 г. (Федеральный закон от 26 июля 2019 г. № 197-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»).
2 См., в частности, п. 27 Постановления Пленума ВАС от 18 июля 2014 г. № 50 «О примирении сторон в арбитражном процессе».
3 Определение ВС от 3 мая 2018 г. № 307-КГ18-4549 по делу № А21-4556/2017.
