Как ранее писала «АГ», Верховный Суд РФ опубликовал Кассационное определение СК по административным делам от 24 сентября 2025 г. № 93-КАД25-1-К9, в котором указал, что требование о возложении на орган государственной власти субъекта РФ обязанности разработать и принять нормативный правовой акт не может быть предметом судебного рассмотрения.
Причиной обращения прокуратуры в суд явилась невозможность взыскания неустойки за невыполнение мероприятий, установленных законом, – подп. «т» п. 3.4 типового договора аренды лесного участка, утвержденного Приказом Министерства природных ресурсов и экологии РФ от 30 июля 2020 г. № 5421. Рассматриваемая неустойка по своей природе является законной и зачетной, поскольку предполагает возмещение затрат на устранение нарушений, допущенных лесопользователем2. Эти затраты, по сути, являются реальными убытками, которые усредненно должны быть определены субъектом РФ и закреплены в виде неустойки его нормативным правовым актом. Важно учитывать, что неустойка не освобождает недобросовестного лесопользователя от иной ответственности, предусмотренной ст. 100 ЛК РФ и Постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2018 г. № 1730 «Об утверждении особенностей возмещения вреда, причиненного лесам и находящимся в них природным объектам вследствие нарушения лесного законодательства» (далее – Постановление № 1730).
Несмотря на приведенные нормы лесного законодательства РФ, если субъектом Федерации не приняты нормативные правовые акты, устанавливающие размер неустойки, затраты на устранение нарушений, являясь реальными убытками, могут быть взысканы в общем порядке в соответствии со ст. 15 и 1064 ГК РФ. Отсутствие правового регулирования, как представляется, не означает утрату права на взыскание убытков.
Этот довод, полагаю, устраняет признак «единственно возможного» способа защиты интересов государства, реализованного прокуратурой. Без нормативного регулирования неустойки права органа исполнительной власти и соответствующего бюджетного учреждения, понесшего затраты на устранение нарушений, могут быть восстановлены – если, конечно, сроки исковой давности по такому требованию не истекли (в противном случае это будет являться существенным обстоятельством в пользу довода о бездействии Минприроды). Иск о взыскании реальных убытков вместо усредненного размера неустойки в данном случае представляется более предпочтительным, поскольку размер заявленных реальных убытков всегда будет точнее и адекватнее – в отличие от, например, такс, указанных в Постановлении № 1730, расчет которых непрозрачен и более схож с санкцией, чем с компенсационным платежом.
Вернемся к требованиям прокуратуры о возложении на Минприроды субъекта РФ обязанности рассчитать и взыскать неустойку с ряда юрлиц в соответствии с подп. «п» п. 4.2 типового договора аренды лесного участка в течение трех месяцев с момента принятия нормативного правового акта. Предметом спора являлись фактически четыре требования:
- признание незаконным бездействия органа исполнительной власти по непринятию нормативного правового акта;
- признание незаконным бездействия по взысканию неустойки;
- обязание принять соответствующий акт в течение шести месяцев с момента вынесения судебного решения;
- обязание взыскать неустойку с лиц, нарушивших требования лесного законодательства, в течение трех месяцев с момента принятия нормативного правового акта.
Верховный Суд отказал в удовлетворении всех требований заявителя кассационной жалобы. Относительно судебного понуждения к принятию нормативного правового акта позиция Суда со ссылкой на ст. 10 Конституции, на мой взгляд, обоснованна. Соответственно, взаимосвязанные требования о признании незаконным бездействия по взысканию неустойки и обязанию ее взыскания также не подлежали удовлетворению. Требование об обязании взыскания неустойки в течение трех месяцев с момента принятия нормативного правового акта, кстати, также не подлежало удовлетворению по самостоятельному основанию, поскольку в таком случае орган государственной власти был обязан обращаться в суд по всем требованиям – даже тем, по которым срок исковой давности истек. Судя по фактуре спора, можно предположить, что с момента совершения нарушения лесопользователями и до момента принятия нормативного правового акта общегражданский срок исковой давности в три года с большой вероятностью истек бы.
В то же время представляется спорным отказ в удовлетворении требования прокуратуры о признании незаконным бездействия Минприроды. Неиспользование госорганом полномочия на установление размера неустойки как составляющей правового механизма компенсации и превенции лесонарушений не может являться правомерным. Это очевидное бездействие, допущенное вопреки общим постулатам особой охраны леса как экосистемы, установленным ст. 42, 45 и 46 Конституции РФ, а также ст. 1 и 5 Лесного кодекса РФ. В соответствии с правовой позицией, изложенной в п. 62 Постановления Пленума ВС от 27 сентября 2016 г. № 36 (ред. от 17 декабря 2024 г.) «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации», неиспользование органом государственной власти его правомочия вопреки законной цели, правам, законным интересам государства и общества является основанием для признания его бездействия незаконным.
Таким образом, в рассматриваемом случае у суда, полагаю, имелись основания для признания бездействия Минприроды незаконным.
1 «Об утверждении типовых договоров аренды лесных участков» (ред. от 23 марта 2023 г.).
2 Дискуссионный вопрос, распространяется ли на указанную неустойку двадцатилетний срок исковой давности, установленный ст. 78 Федерального закона «Об охране окружающей среды», если ее правовая природа компенсационно-деликтная, оставлен за пределами данной заметки, поскольку требует более развернутой и глубокой аргументации.
