8 февраля был опубликован доклад о предложениях по совершенствованию судебной системы в Российской Федерации, подготовленный ЦСР совместно с Институтом проблем правоприменения1 (далее – доклад). Эти предложения стали итогом продолжительной коллективной работы, которая велась по двум направлениям: выявление тех проблемных мест в работе судебной системы, в отношении которых возможно предложить конкретные меры по исправлению, и анализ изменений законодательства, которые для этого потребуются.
В качестве принципов этой работы стоит назвать конструктивность, то есть сосредоточенность на том, что может способствовать достижению положительного результата, комплексный характер предлагаемых мер, а также учет правоприменительных аспектов в деятельности судов, в том числе той информации об их деятельности, которую позволяет собрать анализ эмпирических данных, в частности организационных аспектов работы.
Как видно из структуры доклада, предложения состоят из двух частей и трех блоков предлагаемых мер. Три блока группируются по направлениям: 1) повышение качества кадров для судебной системы, 2) выявление организационных ограничений независимости судей и определение способов их преодоления и 3) рационализация судебного процесса, которая могла бы оптимизировать работу судей, в частности снизить существующую нагрузку. Две части – это, во-первых, обоснование предлагаемых мер, в том числе указание на вероятные причины существующего состояния правоприменения; во-вторых, соотнесение предлагаемых мер с тем законодательным регулированием, которое имеется на данный момент, в целях выявления необходимых изменений. Таким образом, каждый из трех блоков предложений раскрывается дважды – с точки зрения существенных характеристик сегодняшнего положения дел и с позиций требуемых изменений нормативно-правовых актов, причем первое обусловливает второе.
Это не совсем привычный для юристов подход: нам проще отталкиваться от должного законодательного регулирования, которое производно от юридических концепций или идей. При этом подразумевается, что состояние правоприменения зависит от «правильного» нормативного регулирования, и если регулирование наладится, то и конкретное воплощение норм в реальности не составит проблем. Все, что можно отнести к категориям «человеческое», «слишком человеческое», тем более выносится за скобки. Еще сложнее прогнозирование и моделирование последствий тех или иных изменений, особенно если требуется взвешивать и сопоставлять риски. В целях обеспечения баланса в этом перекосе в последнее время много внимания уделяется экономическому анализу права. Но в сфере правосудия таких разработок пока нет, и едва ли в этой сфере они могут иметь решающее значение, так как в деятельности судей на стыке, или скорее «на острие», оказываются многие вопросы не только юридического или экономического, но и общественно-политического и даже социокультурного характера.
Это же обязывает и к комплексному восприятию любых мероприятий, целью которых является реформирование, в то время как разные его направления часто видятся не связанными между собой. Скажем, юридическое образование – это якобы одно, непрозрачная процедура назначения судей – другое, а процессуальное законодательство – третье. Представленный общественности доклад исходит из другого: все озвученные направления взаимосвязаны, призваны восприниматься в совокупности, а судопроизводство не застраховано от «эффекта бабочки». По этой же причине так называемая оптимизация процесса, которая часто видится возможной за счет сокращения определенных судебных процедур, не является центральной составляющей улучшения работы судов, обязательная аудиозапись не решит проблем объективного формирования состава суда, а меры, касающиеся дисциплинарной ответственности, следует воспринимать как сопряженные с кадровым обновлением судейского состава – опять же, не формального, но соотнесенного с той системой отбора и назначения, который отражен в предложениях, содержащихся в докладе.
С другой стороны, в докладе содержится много точечных предложений, которые на первый взгляд незначительны, но в совокупности могут дать позитивный эффект, причем в качестве адресатов этих предложений нередко фигурируют не все суды судебной системы универсально, а именно суды общей юрисдикции, отдельные предложения касаются лишь сферы уголовного судопроизводства.
В докладе не оговорено соотношение содержащихся в нем предложений с теми, которые вошли в законопроекты Верховного Суда РФ, которые прошли процедуру обсуждения на заседании Пленума ВС РФ еще в начале осени, но в Госдуму были внесены лишь в начале февраля. Это обусловлено тем, что подготовка доклада ЦСР и разработка законопроектов в ВС РФ между собой не связаны. Несмотря на то что содержание доклада стало известно Верховному Суду гораздо раньше, чем широкой общественности, и совместные обсуждения имели место, сами законопроекты и их конкретная редакция были подготовлены именно ВС РФ, но не экспертами ЦСР. Более того, некоторые предложения и ВС РФ, и ЦСР имеют гораздо более давнюю историю, нежели работа внутри (или при содействии) того или иного органа (организации), и относительно новой является не столько сама идея, сколько ее конкретное воплощение.
Поэтому то, что содержательно видится похожим, особенно на первый взгляд, в тексте предложений, исходящих от различных структур, может существенно различаться. К примеру, активное обсуждение в числе предложений Верховного Суда РФ идеи об отказе от обязательности мотивирования судебных актов и упоминание этого вопроса в докладе вызывают впечатление, что речь идет об одном и том же, но это не так. В докладе это предложение не является перво- и даже второстепенным – содержание подавляющего большинства предложений в другом, а эта мера не обозначается в качестве требуемого общего правила – напротив, говорится о необходимости исследования критериев для выделения тех категорий дел, для которых мотивировку можно было бы считать необязательной. Так, в условиях рассмотрения судами довольно значительного количества дел, которые являются по сути дублирующими функции органов исполнительной власти, и обсуждения целесообразности отнесения таких дел к компетенции судов, в том числе как фактически бесспорных, отказ от обязательности мотивирования судебных решений по ним может быть более мягкой мерой, чем отказ от обязательности судебного порядка их рассмотрения в принципе.
Основное содержание предлагаемых мер составляют не изменения процессуального законодательства, а вопросы обеспечения на практике независимости судей посредством уменьшения административной роли председателей судов с акцентом на обязательность автоматического распределения дел и исключение риска неадекватного использования института дисциплинарной ответственности в отношении судей, пересмотр порядка назначения судей и обеспечение качества их дополнительной профессиональной подготовки. Совершенствование функционирования этих институтов должно опираться не только на сугубо юриспруденцию, но и на то, что принято называть социологией права и по сути является исследованием правовых норм в действии, в повседневной реальности, окружающей нас. Во многих зарубежных правопорядках такого рода исследования являются необходимым элементом юридического анализа, тем более немыслимо без них совершенствование законодательства. Но в отечественной практике этим аспектам часто ошибочно не уделяется внимание, в то время как более-менее достоверное прогнозирование последствий любых изменений невозможно без эмпирических исследований того, что есть на данный момент. К сожалению, даже сбор официальных статистических данных о работе судов в настоящее время является явно недостаточным для обеспечения законотворческой работы требуемой для этого информацией.
1 https://eu.spb.ru/news/18605-predlozheniya-po-sovershenstvovaniyu-sudebnoj-sistemy-v-rf
