Вопросы цифровизации государственного управления прочно заняли место в повестке профессионального сообщества. Однако, как показывает практика, наиболее острый контур их осмысления лежит не столько в плоскости технического совершенствования, сколько в правовой и человеко-ориентированной. Тема, которую я предлагаю обсудить, находится на стыке налогового права, цифровых технологий и, что не менее важно, – повседневной предпринимательской деятельности.
Внедрение автоматизированных систем АСК НДС-2 и АИС «Налог-3» кардинально повысило эффективность налогового администрирования в России. Обработка колоссальных массивов данных, выявление аномалий, экономия ресурсов – безусловные достижения. Однако за цифровой эффективностью просматривается тревожный процессуальный дисбаланс: на практике маркеры, сгенерированные машиной, все чаще становятся единственным и достаточным основанием для доначисления налогов. В связи с этим налоговый контроль рискует превратиться из механизма установления объективной истины в «цифровой конвейер», нацеленный исключительно на доначисление налогов, где алгоритмы и критерии заменили собой право.
Дело в следующем. Налоговый инспектор, по закону обязанный исследовать все обстоятельства, оценивать доказательства и толковать сомнения в пользу налогоплательщика, на практике нередко выступает в роли оператора программного обеспечения, следующего готовым шаблонам и «трафаретам» без глубокого анализа процессов бизнеса. Когда налоговая система утверждает об эффективности алгоритмов, она подразумевает скорость и масштаб. Когда бизнес сталкивается с указанными алгоритмами на практике, он констатирует отсутствие индивидуальности, невозможность объяснить специфику своей деятельности; видит, что различные сервисы имеют разных администраторов внутри ФНС без какой-либо консолидации. Таким образом, бизнес вынужден подстраиваться под алгоритмы в условиях отсутствия у него иных форм и методов защиты. Фактически есть только «требование – ответ – акт – доначисление – блокировка».
Чтобы продемонстрировать глубину проблемы, приведу параллель с гражданским правом. В ст. 5 ГК РФ закреплено понятие «обычай делового оборота» – сложившееся и широко применяемое в какой-либо области предпринимательской деятельности правило поведения, не предусмотренное законодательством. Обычай делового оборота защищает предпринимателя, который действует так, как принято в его отрасли, даже если закон прямо это не предписывает. Суды, арбитраж признают обычаи делового оборота, если они не противоречат закону. Это живой, гибкий инструмент.
В налоговом администрировании, в свою очередь, наблюдается формирование «обычая администрирования и контроля». Однако направлен он не на защиту бизнеса, а на защиту системы. Этот «обычай» не закреплен ни в НК РФ, ни в подзаконных актах – он существует в виде негласных правил, инструкций для внутреннего пользования и, главное, – в архитектуре автоматизированных систем. Эти правила следующие:
- решение принимается на основе маркеров, а не реальных обстоятельств. Анализ правоприменительной практики показывает: налоговый орган зачастую даже не ставит цель проанализировать бизнес-процессы, деловую цель и реальные обстоятельства сделок;
- бремя доказывания перекладывается на налогоплательщика еще до принятия решения о назначении выездной налоговой проверки;
- налоговый инспектор не обязан изучать бизнес налогоплательщика – его функция сводится к описанию данных, полученных из автоматизированных систем налогового учета;
- ошибка алгоритма – проблема бизнеса, который вынужден месяцами исправлять ее через суды, жалобы и разбирательства в течение нескольких месяцев.
Юридически такой «обычай» ничтожен. Но фактически он сильнее закона, поскольку столкнуться с ним можно в любой налоговой инспекции, а попытка оспорить, ссылаясь на нормы права, зачастую оказывается бесперспективной. Особенно остро проблема проявляется при нестандартных бизнес-моделях или отраслевых особенностях, которые алгоритм не учитывает. В частности, алгоритмы не различают строительство (длинные субподрядные цепочки), сельское хозяйство (сезонность и зависимость от погоды), логистику (привлечение ИП-перевозчиков) или малый бизнес (аутсорсинг бухгалтерии) – для машин существует набор усредненных показателей и рисков, применяемый ко всем одинаково.
Бизнес – это коммуникация; люди, договаривающиеся о поставках, принимающие риски, создающие рабочие места. Алгоритм не коммуницирует – он констатирует и сравнивает с шаблоном. И когда взаимодействие с налоговым органом превращается в общение с бездушным чат-ботом, предприниматель теряет главное – возможность быть услышанным.
Наиболее опасен этот перекос на уровне вышестоящих органов, когда приходится сталкиваться с феноменом «веры в докладные записки, подкрепленные алгоритмическими выводами». Налоговые органы получают с мест документы, в которых фигурируют цифры, маркеры и ссылки на АСК НДС-2 и АИС Налог. При этом реальные обстоятельства и доказательства налогоплательщика зачастую игнорируются. Докладная записка, построенная на алгоритмических выводах, нередко становится для вышестоящего лица убедительнее любых аргументов бизнеса. Таким образом, формируется системный перекос: чем выше уровень принятия решения, тем дальше он от реального предпринимательства.
Снижение нагрузки на налоговые органы за счет цифровизации помимо безусловных «плюсов» породило опасную трансформацию, создав негласную норму, при которой налоговому инспектору позволительно отступать от буквы закона. По закону он обязан изучить все обстоятельства ведения налогоплательщиком предпринимательской деятельности, провести все необходимые мероприятия налогового контроля, дать оценку каждому доказательству для формирования мнения о том, есть в действиях налогоплательщика состав налогового правонарушения или нет. На практике, в эпоху «цифрового конвейера» эти нормы нередко не учитываются, и у инспектора появляется оправдание, смысл которого сводится к тому, что это не он так решил, а система показала.
Фактически сложилась ситуация, когда у должностного лица есть гибкость только применительно к собственным обязанностям, но не к последствиям для налогоплательщика. Подобное отступление представляется непозволительным. Решение должен принимать не алгоритм, не чат-бот, не шаблон. Решение должно принимать должностное лицо, наделенное властными полномочиями и, следовательно, ответственностью. Налоговое администрирование – это властная деятельность, затрагивающая конституционные права, в связи с чем делегировать эту власть алгоритму, даже самому совершенному, на мой взгляд, нельзя.
Возникает ключевой вопрос: где находится точка, в которой дальнейшее движение контроля по алгоритму должно быть остановлено? Есть ли у налогового инспектора не только обязанность, но и реальные полномочия остановиться, выслушать налогоплательщика, оценить документы через призму не маркеров алгоритмов, а реальной экономической жизни?
Решения, основанные на вероятностных моделях (сигналах систем), влекут абсолютные финансовые санкции для бизнеса. Информация из программных комплексов ФНС фактически становится единственным и безусловным источником доказательств по налоговым правонарушениям.
Что должен сделать налогоплательщик, чтобы остановить этот конвейер до того, как доначисление превратится в блокировку бизнеса (путем ареста счетов и имущества), а блокировка – в банкротство? Ответа нет ни в регламентах, ни в должностных инструкциях, ни даже в НК, который предполагает, что проверка – это диалог, а не монолог машины.
В заключение добавлю, что цифровизация налогового контроля – это объективная реальность, несущая значительные позитивные изменения. Но она также ставит сложные правовые и этические вопросы перед обществом, оказавшимся в ситуации, когда алгоритмы опередили право, и право не успело создать механизмы защиты от бездумного применения этих алгоритмов. Правовой принцип не должен подменяться техническим.
Таким образом, представляется необходимым найти баланс между фискальной эффективностью и соблюдением прав налогоплательщика. Важно ответить на вопрос: есть в новой системе место для реальной проверки деятельности, контекста и индивидуального подхода, или всё решают алгоритмы? Ответ на эти вопросы определит, останется ли налоговое администрирование правовым институтом или превратится в техническую процедуру.
