Конституционный Суд РФ опубликовал информационно-тематическое собрание правовых позиций о защите окружающей среды (по состоянию на декабрь 2021 г.).
Все акты, содержащиеся в информационно-тематическом собрании КС, представляют несомненный интерес. Особо хотелось бы выделить постановления от 1 декабря 1997 г. № 18-П и от 14 мая 2009 г. № 8-П, в которых затронут ряд серьезных проблем, требующих решения, в том числе на законодательном уровне.
Очевидно, что экологическая ситуация в России с учетом негативного воздействия на окружающую природную среду и, соответственно, на жизнь и здоровье людей, а также имущество (собственность) физических и юридических лиц в результате производственно-хозяйственной деятельности и продолжающихся климатических изменений требует серьезной корректировки государственной экологической политики. Необходимо пересмотреть действующее законодательство, чтобы оно отвечало современным реалиям, а также повысить эффективность деятельности органов исполнительной и судебной власти.
Базой для проведения этой работы, как подчеркнул КС, является Конституция РФ, гарантирующая право граждан на благоприятную окружающую среду. Положения Основного Закона должны быть реализованы в отраслевом законодательстве. Однако, как справедливо отмечено в Постановлении от 1 декабря 1997 г. № 18-П, причиненный вред «не может быть возмещен в порядке, установленном гражданским, административным, уголовным и другим отраслевым законодательством». Пример тому – экологическая катастрофа в Норильске 29 мая 2020 г. Очевидно, что сумма, взысканная с компании «Норникель» по решению суда, не может возместить причиненный экологический вред, а продолжительность и объем негативных для природной среды региона и для здоровья людей последствий непредсказуемы и не поддаются исчислению. Закон не содержит ответа на вопрос, каким образом возместить ущерб, причиненный отдаленными последствиями экологического правонарушения. Более того, руководствуясь п. 1 ст. 78 Закона об охране окружающей среды, суд взыскивает с правонарушителя убытки в размере, определяемом в соответствии с методиками, утвержденными органами исполнительной власти. Так было принято и судебное решение при взыскании с «Норникеля» причиненных убытков. Видимо, не случайно в СМИ это зачастую называлось взысканием штрафа.
Проблему возмещения причиненного экологического вреда далеко не всегда можно решить одноразовым взысканием с ответчика в возмещение причиненных убытков определенной суммы. Полагаю, что в законодательстве следует установить порядок его возмещения и в тех ситуациях, когда размер выявленных впоследствии убытков будет превышать взысканные с ответчика суммы. В этом случае закрепленная в п. 3 ст. 78 Закона об охране окружающей среды норма о том, что иски о компенсации за причиненный экологический вред могут быть предъявлены в течение 20 лет, будет «работать». А пока не ясно, что это – срок исковой давности или период времени, в течение которого действует обязательство ответчика о возмещении причиненного им экологического вреда?
В Постановлении от 14 мая 2009 г. № 8-П подчеркнуто, что в условиях рынoчной экономики «издержки на осуществление государством мероприятий по ее восстановлению должны покрываться прежде всего за счет субъектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающей вредное воздействие на окружающую природную среду».
Конкуренция – двигатель рыночной экономики. Однако она имеет побочный отрицательный эффект: стремление получить максимальную прибыль любой ценой, сэкономить затраты на проведение мероприятий по предотвращению и минимизации негативного воздействия на окружающую среду и даже хищническое отношение к природным ресурсам. В связи с этим в законе необходимо определить, когда расходы на ликвидацию последствий ухудшения экологии несет государство, а когда – хозяйствующий субъект. Если это результат стихийных бедствий и природных катаклизмов, возместить расходы, безусловно, – обязанность государства, гарантирующего гражданам благоприятную окружающую среду не только тем, что расходует на эти цели бюджетные средства. В случаях, когда ухудшение экологии – результат деятельности человека, должен действовать созданный государством правовой механизм, позволяющий распределить расходы на восстановление качества окружающей среды между государством и хозяйствующими субъектами – потенциальными источниками ее ухудшения. Данный механизм, на мой взгляд, следует закрепить в Законе об охране окружающей среды. Плата за негативное воздействие и ответственность за причинение экологического вреда – элементы этого механизма.
Ответственность хозяйствующего субъекта за причинение экологического вреда должна быть четко определена в Законе, а также в ГК РФ. При этом cледует исходить из общепризнанного в мире и закрепленного в декларации ООН принципа «загрязнитель платит» (polluter is liable). Государство несет дополнительную (субсидиарную) ответственность и только в определенных случаях – в частности, когда экологический правонарушитель не в состоянии это сделать по тем или иным причинам: объявил о банкротстве, прекратил деятельность либо вообще больше не существует; невозможно найти ответственную сторону за прошлый экологический вред; нарушитель не в состоянии полностью возместить причиненный экологический вред, поскольку не располагает достаточными для этого финансовыми средствами, и др. Только при таких обстоятельствах можно утверждать, что государство не просто декларирует, а реально гарантирует право граждан на благоприятную окружающую среду.
Суды, принимая решение о возмещении убытков хозяйствующими субъектами –экологическими правонарушителями, как правило, ссылаются на нормы гл. 59 «Обязательства вследствие причинения вреда» ГК. Этой позиции придерживается и Верховный Суд РФ. На мой взгляд, это своего рода «натяжка», и данная позиция довольно спорна, поскольку правовые нормы этой главы направлены на защиту частных, но не общественных интересов. Следовало бы внести в них дополнения, связанные с охраной окружающей среды и объектов природы как общественного достояния, соответственно, в главу «Страхование» – положения о страховании юридической ответственности в сфере экологии.
В России сложилась определенная, хотя и недостаточная, на мой взгляд, судебная практика о возмещении экологического вреда. Однако этого нельзя сказать о возмещении вреда, причиненного здоровью граждан, а также имуществу (собственности) физических и юридических лиц. Пример – та же экологическая катастрофа в Норильске, когда вопрос материальной компенсации гражданам, живущим в экологически неблагополучном районе, даже не обсуждался. Между тем положения гл. 59 ГК дают все основания для взыскания с ответчика (экологического правонарушителя) в пользу конкретных граждан денежной компенсации в возмещение понесенных ими убытков и за причиненный им моральный вред. На мой взгляд, необходимо принятие по этим вопросам документа на уровне постановления Верховного Суда, как я уже подчеркивал ранее.
Кардинального пересмотра требует система административных штрафов за экологические правонарушения. Действующие положения КоАП РФ основаны на реалиях советского периода, а именно – государственной собственности на орудия и средства производства. В настоящее время взыскиваемые штрафы носят чисто символический характер и не оказывают должного воздействия на частный бизнес. Полагаю, следовало бы предусмотреть в российском законодательстве, во-первых, взыскание административных штрафов не только за каждое нарушение, но и за каждый день, если нарушения носят длящийся характер. Во-вторых, штрафы должны взыскиваться независимо от наличия вины хозяйствующих субъектов, – то есть при выявлении факта экологического правонарушения и причинно-следственной связи между нарушением и негативными последствиями для окружающей среды, в отличие от ответственности физических лиц, для применения которой вина является обязательным элементом состава административного правонарушения. В-третьих, суммы взысканных с экологических правонарушителей штрафов должны поступать в специальные государственные фонды, предназначенные для восстановления качества окружающей среды. Поступающие в доход бюджета серьезные суммы штрафов выполняли бы не только превентивные, стимулирующие и карательные, но и компенсационные функции, что позволило бы уменьшить нагрузку на госбюджет, за счет которого в основном приходится восстанавливать качество окружающей среды, а также ликвидировать последствия бесхозяйственной деятельности и несоблюдения природоохранного законодательства.
