Экологический вред есть любое ухудшение качества окружающей среды в результате хозяйственной и иной деятельности человека, стихийных бедствий и природных катаклизмов. Он проявляется в виде загрязнения природы; порчи, уничтожения, повреждения, истощения природных ресурсов; разрушения экологических систем. Ухудшение качества окружающей среды может привести, в свою очередь, к причинению вреда здоровью людей, а также собственности и имуществу граждан и юридических лиц. Последствия нарушения экологии, среды обитания человека могут быть отдаленными, порой непредсказуемыми и далеко не всегда поддающимися денежной оценке. Они касаются также демографической сферы (снижение продолжительности жизни, сокращение рождаемости и прироста населения).
Возмещение экологического вреда – это восстановление качества окружающей среды, ее конкретных объектов (компонентов), чтобы их полезные свойства и характеристики соответствовали установленным уполномоченными госорганами обязательным экологическим требованиям. Сюда также относится ликвидация последствий стихийных бедствий и природных катаклизмов, которые в последние десятилетия становятся все более частыми и разрушительными. Климатологи связывают их с изменениями климатических условий планеты.
Перед Россией, как и перед всем мировым сообществом, стоит задача адаптироваться к новым климатическим условиям, используя для этого все средства: технические, экономические, правовые, воспитательно-образовательные. Естественно, что это не просто комплекс мероприятий, а процесс кардинальной перестройки системы общественного производства и потребления.
Вместе с тем одна из важнейших проблем современной России, требующих незамедлительного решения, – создание эффективного правового механизма возмещения экологического вреда, причиненного в результате деятельности человека. В связи с переходом страны к рыночной экономике право должно обеспечить защиту публичных, общественных интересов в сфере природоохраны. Конкуренция – двигатель рыночной экономики, ориентированной на получение максимальной прибыли. Побочные последствия этого – негативное воздействие на окружающую среду (далее – НВОС), обусловленное зачастую стремлением экономить на природоохранных мероприятиях. В этих случаях вопросы охраны окружающей среды отходят на второй план. Свидетельство тому – практика современной России и других промышленно развитых стран.
Законодательство определяет понятие «ответственность» в двух значениях: как долг, обязанность и как юридическую ответственность, т.е. применение санкций и других мер государственного принуждения. Представляется, что правовой механизм возмещения экологического вреда должен базироваться не только на юридической ответственности, а на более широкой правовой категории – ответственности как обязанности хозяйствующих субъектов и других природопользователей: граждан, юридических лиц, публично-правовых образований, а также государства в лице управомоченных органов.
Причинители экологического вреда – это преимущественно хозяйствующие субъекты: предприятия, компании, объединения и т.п., а также индивидуальные предприниматели, занимающиеся производственной и иной хозяйственной деятельностью.
Экологический вред подразделяется на:
- причиненный хозяйствующими субъектами в результате нарушения экологических требований, закрепленных природоохранным законодательством, – т.е. вследствие неправомерных действий (бездействия);
- причиненный хозяйствующими субъектами в результате их правомерных действий (бездействия);
- «унаследованный»;
- накопленный.
Правомерность ответственности причинителя экологического вреда не вызывает сомнений. Принцип «загрязнитель платит» (polluter pays, polluter is liable) закреплен в Декларации по окружающей среде и развитию, принятой на конференции Организации Объединенных Наций по окружающей среде и развитию в июне 1992 г. в Рио-де-Жанейро (Саммит Земли). Суть этого принципа в том, что хозяйствующие субъекты несут не только юридическую ответственность за причинение экологического вреда в результате совершенного правонарушения, т.е. расплачиваются за уже содеянное, но и ответственность за поддержание надлежащего качества окружающей среды в результате их производственной и иной хозяйственной деятельности, следовательно, обязаны принимать меры по предотвращению НВОС, а если оно неизбежно – проводить необходимые мероприятия по минимизации экологического вреда и восстановлению качественных показателей и характеристик соответствующих объектов окружающей среды.
Несмотря на то что принцип «загрязнитель платит» признан во всем мире, для большинства промышленно развитых стран – к России это относится в полной мере – возмещение экологического вреда и восстановление качества окружающей среды до сих пор в значительной степени осуществляются за счет государства, являясь немалой расходной статьей госбюджета. Переломить эту тенденцию с тем, чтобы хозяйствующие субъекты – причинители экологического вреда несли реальную ответственность за причиненный ими вред, крайне важно в эпоху бурного развития научно-технического прогресса, побочным отрицательным результатом которого является ухудшение, а порой деградация окружающей среды.
Нельзя, однако, не отметить, что далеко не всегда хозяйствующие субъекты могут возместить причиненный ими экологический вред, учитывая пределы их возможностей, и это надо учитывать, устанавливая правовой механизм возмещения вреда. К тому же бывают форс-мажорные обстоятельства, повлекшие причинение хозяйствующим субъектом экологического вреда.
А как быть с причинением экологического вреда в результате правомерных действий субъекта?
Очевидно, что возмещение экологического вреда и восстановление качества окружающей среды в таких случаях зачастую невозможны без государственного вмешательства, а именно привлечения материальных и финансовых средств. Соответственно, необходимо разграничить, когда эта ответственность является обязанностью хозяйствующих субъектов и других природопользователей, а когда – государства. Все эти вопросы требуют решения на законодательном уровне.
В отклике на мою статью «Пути совершенствования российского природоохранного законодательства», опубликованную в «АГ» в ноябре 2022 г., Юрий Меженков справедливо отметил, что «отечественное природоохранное законодательство давно нуждается в серьезной реформе ˂…˃ начать необходимо с бюджетного законодательства». Это, конечно, верно. Однако подчеркну, что решение проблемы разработки эффективного правового механизма возмещения экологического вреда требует комплексного подхода.
В связи с этим остановлюсь подробнее на правовой природе института возмещения вреда, причиненного окружающей среде. Представляется, что это должен быть комплексный правовой институт, включающий нормы не только гражданского (как в настоящее время), но и административного и финансового права (законодательства).
В связи с этим в порядке дискуссии хочу высказать ряд предложений по совершенствованию природоохранного законодательства и практики его применения, исходя из указанной концепции комплексного регулирования общественных отношений в сфере охраны окружающей среды, в частности:
- внесение дополнений в системообразующий законодательный акт – Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»;
- разработка и принятие специального закона о возмещении экологического вреда;
- внесение дополнений в Гражданский кодекс РФ, акты финансового законодательства, а также повышение эффективности применения действующего законодательства;
- реформирование законодательства об административно-правовой ответственности хозяйствующих субъектов во всех сферах жизни общества, в том числе в сфере экологии.
Представляется, что система ответственности (обязанности) за экологический вред должна базироваться на следующих принципах:
- обязанности причинителя возместить экологический вред, причиненный в результате его хозяйственной и иной деятельности – как неправомерной, так и правомерной, а также «унаследованный» экологический вред;
- экологический вред должен быть возмещен в полном размере;
- хозяйствующие субъекты обязаны страховать ответственность за причинение экологического вреда;
- государство несет субсидиарную ответственность за экологический вред, причиненный в результате деятельности человека.
Эти принципы, на мой взгляд, целесообразно закрепить в Законе об охране окружающей среды, указав, в частности, что уполномоченные органы исполнительной власти несут ответственность за обеспечение возмещения экологического вреда в установленном законом порядке (такой порядок стоит закрепить в законе о возмещении экологического вреда).
Таким образом, система ответственности за экологический вред должна быть двухуровневой. Первый уровень – ответственность хозяйствующих субъектов и других природопользователей в соответствии с гражданским, административным и финансовым законодательством. Второй – ответственность государства в лице уполномоченных органов исполнительной власти в соответствии с финансовым законодательством.
Представляется, что государство не должно нести все расходы, связанные с возмещением экологического вреда и восстановлением надлежащего качества окружающей среды, в случаях когда согласно закону это обязанность хозяйствующих субъектов. Как отмечалось, последние должны страховать свои производственные и коммерческие риски, включая ответственность за причинение экологического вреда.
Хозяйствующие субъекты не несут ответственность за экологический вред в случаях, когда он является результатом военных действий и непреодолимой силы: стихийных бедствий и природных катаклизмов. В данном случае это обязанность государства.
Суть субсидиарной ответственности государства заключается в том, что государство как гарант благоприятной окружающей среды, конституционного права граждан в определенных случаях обязано восстановить надлежащее качество окружающей среды и возместить причиненный ей хозяйствующими субъектами вред. Такими случаями являются банкротство и прекращение деятельности хозяйствующего субъекта, отсутствие у него достаточных средств для полного возмещения причиненного вреда.
Возникает вопрос: как будет работать двухуровневая система ответственности? Предположим, хозяйствующий субъект не провел очистные работы. Каким должен быть порядок восстановления надлежащего качества окружающей среды?
Представляется необходимым в предлагаемом законе о возмещении экологического вреда закрепить следующую норму: если хозяйствующий субъект не выполнил обязанность по возмещению экологического вреда, уполномоченный госорган обязан обеспечить скорейшую очистку загрязненных мест, привлекая в качестве подрядчиков компании, имеющие сертификат для проведения такого рода работ. Оплачиваемые государством расходы должны быть возмещены хозяйствующим субъектом добровольно – в противном случае эти расходы, а также штрафы за невыполнение обязанностей по возмещению экологического вреда взыскиваются в принудительном порядке.
Продолжение следует.
