Возмещение экологического вреда: нормативное закрепление

В предыдущей публикации «Возмещение экологического вреда: новые подходы к решению актуальных проблем» я затронул вопросы правовой природы института возмещения экологического вреда и привел аргументы в пользу того, что это должен быть комплексный правовой институт, включающий нормы не только гражданского (как в настоящее время), но и административного и финансового права (законодательства). В связи с этим были высказаны ряд предложений по совершенствованию природоохранного законодательства и практики его применения, включая целесообразность разработки и принятия специального закона о возмещении экологического вреда.

Гражданское право (законодательство)

В развитие данной тематики отмечу, что гражданское право должно обеспечивать баланс публичных и частных интересов. При этом необходимо учитывать, что границы частного и публичного права весьма подвижны. C одной стороны, происходит «публицизация» частного права, с другой – «коммерциализация» широкого круга общественных отношений, ранее находившихся в сфере административного регулирования¹.

В условиях рыночной экономики сфера применения гражданского права расширяется. Природные, природно-антропогенные и антропогенные объекты, естественные экологические системы, природные комплексы и ландшафты как источники материальных и нематериальных благ являются объектами гражданского оборота и охраняются нормами гражданского законодательства. Соответственно, происходит трансформация гражданско-правовых институтов. Это относится, в частности, к институтам права собственности, обязательств вследствие причинения вреда и страхования. Так, в главах ГК o праве собственности закреплены нормы, направленные на «коммерциализацию» общественных отношений, вытекающих из права частной собственности на определенные объекты окружающей среды в установленных законом пределах (ст. 129 «Оборотоспособность объектов гражданских прав»). Согласно п. 3 ст. 209 ГК владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами в той или иной мере, в какой их оборот допускается законом (ст. 129), осуществляются собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц.

Исходя из этого, закономерным представляется вывод о необходимости внесения дополнений в ГК касательно норм, связанных с охраной окружающей среды, – в частности, гл. 2 «Возникновение гражданских прав и обязанностей, осуществление и защита гражданских прав», гл. 59 «Обязательства вследствие причинения вреда» и гл. 48 «Страхование». В перечень оснований возникновения гражданских прав и обязанностей (п. 1 ст. 8) Кодекса следовало бы также включить фразу «вследствие причинения вреда окружающей среде».

Договорная и внедоговорная ответственность «содержат элементы как частно-правового, так и публично-правового порядка. Различие лишь в их соотношении», «В ˂...˃ договорной ответственности значительно больше цивилистических элементов ˂...˃ в деликтной в наибольшей степени присутствуют публично-правовые элементы, и решающее значение имеет объективный элемент»².

Юридическая наука и судебная практика однозначно рассматривают вопросы ответственности за причинение экологического вреда применительно к гражданско-правовому институту обязательства вследствие причинения вреда. При этом имеется в виду, что обязательство по возмещению экологического вреда возникает в результате экологического правонарушения и нарушитель несет деликтную ответственность в соответствии с нормами гл. 59 ГК.

Вынося решение о возмещении экологического вреда, суды, как правило, ссылаются на п. 1 ст. 77 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» и соответствующие статьи гл. 59 ГК. При этом они руководствуются постановлениями Пленума Верховного Суда РФ от 18 октября 2012 г. № 21 «О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования» (далее – Постановление № 21) и от 30 ноября 2017 г. № 49 «О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении вреда, причиненного окружающей среде». В судебных актах, в частности, указывалось, что потерпевшими являются неопределенное число лиц, что означает причинение вреда общественным интересам. Между тем правовой институт обязательства вследствие причинения вреда традиционно ориентирован на защиту частных интересов, что четко сформулировано в гл. 59 ГК.

Однако правомерность ссылки на ГК в данном случае вызывает сомнение. Представляется, что данный вопрос должен быть решен в законодательном порядке. В частности, абз. 1 п. 1 ст. 1064 ГК следует, на мой взгляд, дополнить основаниями привлечения правонарушителя к деликтной ответственности за причинение экологического вреда в соответствии с положениями Кодекса, а именно: «Вред, причиненный личности и имуществу гражданина, имуществу юридического лица, а также окружающей природной среде, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред». Это означало бы, что деликтная ответственность является правовым средством защиты не только частных, но и публичных интересов.

В гл. 59 ГК закреплен принцип генерального деликта (абз. 1 п. 1 ст. 1064), а также предусмотрены случаи, когда применяются нормы, допускающие отступления от правил генерального деликта (специальные деликты). Такими специальными деликтами являются деликты, обеспечивающие защиту жизни, здоровья и имущества (собственности) граждан, а также имущества юридических лиц.

Таким образом, в ГК представляется целесообразным включить статью, закрепляющую специальный экоделикт, имеющий публично-правовой характер и направленный на защиту общественных интересов – среду обитания человека: «Вред, причиненный окружающей среде, подлежит возмещению лицом, причинившим вред, в случаях, предусмотренных законом».

Специфика экоделикта – предмет Закона об охране окружающей среды как системообразующего природоохранного закона; предлагаемого закона о возмещении экологического вреда, о котором я писал ранее; а также законодательных и нормативно-правовых актов по отдельным объектам (компонентам) окружающей среды. Считаю, что давно назрела необходимость решения на законодательном уровне вопроса об ответственности хозяйствующего субъекта за вред, причиненный в результате его правомерных действий.

Критические замечания в связи с этим справедливо высказывались в юридической литературе, например: «федеральное законодательство не содержит четкой и однозначной регламентации в отношении возмещения правомерного вреда окружающей среде, но и не отвергает такую возможность»³.

Это, конечно, верно. Но то, что закон не отвергает такую возможность – еще не решение проблемы. Думаю, для этого необходимо законодательное закрепление – а именно в Законе об охране окружающей среды, – нормы, предусматривающей ответственность, т.е. обязанность хозяйствующего субъекта возместить экологический вред, даже если он причинен в результате действий, соответствующих установленным экологическим требованиям.

Согласно п. 3 ст. 1064 ГК вред, причиненный правомерными действиями, подлежит возмещению в случаях, предусмотренных законом. Несмотря на то что эта норма закреплена в статье «Общие основания ответственности за причинение вреда» Кодекса, «трактовать такое возмещение как возложение ответственности (имеется в виду юридической ответственности – Л.Б.) нет оснований. Если действия лица – причинителя вреда правомерны, то нет и самого правонарушения»⁴. Следовательно, механизм гражданско-правовой ответственности в этих случаях неприменим. «Получается, что само понятие деликта, традиционно используемого со времен римского права гражданским законодательством, уже не отражает всего спектра отношений, возникающих в современном мире и связанных с обязательством возместить причиненный вред. Такое обязательство может возникнуть как в результате правoнарушения, так и в результате правомерных действий»⁵.

Действительно, сфера потерь в гражданском обороте может выходить за рамки юридической ответственности. Законом об охране окружающей среды предусмотрено, что «экологический вред, причиненный субъектом хозяйственной и иной деятельности, в том числе на проект которой имеется положительное заключение государственной экспертизы, включая деятельность по изъятию компонентов природной среды, подлежит возмещению заказчиком и (или) субъектом хозяйственной и иной деятельности» (п. 2 ст. 77).

Следовало бы внести ясность в этот вопрос, закрепив в законе положение, что ответственность (обязанность) за возмещение экологического вреда несет лицо, причинившее этот вред в результате как неправомерных, так и правомерных действий, а также если экологический вред «унаследован» от предыдущего владельца (собственника) объекта окружающей среды. Ответственность за «унаследованный» экологический вред означает, что закон возлагает на хозяйствующего субъекта – природопользователя обязанность восстановить надлежащее качество окружающей среды и в тех случаях, когда такой вред причинен до приобретения или получения им на законных основаниях права собственности, владения или пользования данным объектом окружающей среды. Природопользователь несет эту ответственность как правопреемник – независимо от того, знал ли он об этом или нет. Безусловно, он вправе предъявить к предыдущему владельцу (собственнику) регрессный иск в случаях, когда негативные воздействия на состояние окружающей среды были долговременными, выявлены позднее и не могли быть установлены к моменту вступления им во владение данным объектом.

Ликвидация накопленного экологического вреда – самостоятельный правовой институт, неразрывно связанный с институтом возмещения экологического вреда. Закон об охране окружающей среды содержит лишь отдельные общие положения об этом. Однако законом не установлено, на кого возложенa вся эта работа, – в ч. 2 ст. 80.2 лишь yказано, что организацию работ по ликвидации накопленного вреда «вправе осуществлять оргaны государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, а в случаях, установленных Правительством, – ˂…˃ федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий государственное управление в области охраны окружающей среды».

Прежде всего следует отметить, что это очевидно не право, а обязанность госорганов. Но главное – не указан хозяйствующий субъект как ответственная сторона. На него, как представляется, в первую очередь должна быть возложена обязанность принимать меры по предотвращению и накоплению экологического вреда, вести его учет и своевременно информировать об этом соответствующие госорганы, особенно если выявлен «унаследованный» вред; устранить допущенные нарушения экологических требований и в максимально кратчайшие сроки восстановить надлежащее качество окружающей среды своими силами, средствами и за свой счет, при необходимости обращаясь в соответствующие госорганы за материально-технической и финансовой помощью, а также другим средствам господдержки (ст. 18 закона). Также закон содержит отсылочную норму о том, что порядок организации и проведения связанных с этим работ устанавливается Правительством РФ. Думается, что это предмет предлагаемого закона о возмещении экологического вреда. Правовой институт ликвидации накопленного экологического вреда находится в стадии становления и является предметом отдельного анализа.

Внесение в гл. 59 ГК дополнений, связанных с возмещением экологического вреда, означает также необходимость распространения гражданско-правового института страхования на сферу охраны окружающей среды и внесения дополнений в гл. 48 ГК.

Законодательство и судебная практика оперируют различными видами страховых рисков. Экологический риск – один из них. Деятельность хозяйствующего субъекта нередко связана с экологическими рисками и является потенциальной угрозой причинения вреда здоровью граждан и имуществу (собственности) физических и юридических лиц, публично-правовых образований, а также окружающей среде. В связи с этим необходимы финансовые гарантии, что и в таких случаях причиненный вред будет возмещен за счет хозяйствующего субъекта – его причинителя.

Правовым инструментом решения такой задачи представляется страхование. Необходимость использования института страхования вытекает из презумпции экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности, закрепленной в ст. 3 Закона об охране окружающей среды, ст. 1 которого содержит понятие экологического риска: «вероятность наступления события, имеющего неблагоприятные последствия для природной среды и вызванного негативным воздействием хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера».

Использование страхования (добровольного и обязательного) как экономико-правового средства охраны окружающей среды – тенденция, которая отчетливо проявляется во всем мире несколько десятилетий. Этот вид страхования выполняет стимулирующую функцию, поскольку характеризует надежность хозяйствующего субъекта и его деловую репутацию как защитника окружающей среды, что в современном мире исключительно важно. Страхование выполняет также компенсационную функцию, поскольку направлено на возмещение вреда, причиненного здоровью людей, имуществу (собственности) физических и юридических лиц, публично-правовых образований, а также экологического вреда.

Однако одно лишь добровольное страхование вряд ли сможет решить все проблемы, связанные с экологическими рисками: нельзя полагаться лишь на стихию рынка. Представляется необходимым законодательное закрепление обязательного страхования ответственности за причинение экологического вреда. На мой взгляд, следует дополнить п. 3 ст. 927 «Добровольное и обязательное страхование» ГК указанием на возможность в предусмотренных законом случаях обязательного государственного страхования гражданско-правовой ответственности за причинение экологического вреда, а также внести в эту статью новый пункт о том, что обязательному страхованию подлежит деятельность, связанная с повышенной опасностью для окружающей среды. Соответственно, потребуется дополнить п. 2 ст. 929 и п. 1 ст. 931 Кодекса указанием на возможность заключения договора страхования ответственности за причинение экологического вреда.

Положения ГК о страховании ответственности за причинение экологического вреда следует конкретизировать в Законе об организации страхового дела. Это позволит распространить гражданско-правовой институт страхования на случаи причинения экологического вред⁶

Финансовоe право (законодательство)

Финансово-правовыми средствами возмещения экологического вреда являются:

• плата за негативное воздействие на окружающую среду;
• бюджетное финансирование;
• экономическое стимулирование хозяйственной деятельности – налоговые льготы, субсидии, гранты, льготные кредиты, освобождение от платы за негативное воздействие на окружающую среду (далее – НВОС).

Плата за НВОС – это предусмотренная законом обязанность хозяйствующих субъектов, предназначенная для восстановления качества окружающей среды в случаях, когда в результате хозяйственной и иной деятельности ей причинен вред.

Компенсационный характер платы за НВОС заключается в том, что все уплачиваемые хозяйствующими субъектами суммы перечисляются в специальные фонды, средства которых должны расходоваться только на экологические цели, в том числе на возмещение экологического вреда – как прошлого, так и будущего. По правовой природе платы за НВОС – это обязанность, не являющаяся мерой юридической ответственности, поэтому ее уплата не должна освобождать хозяйствующего субъекта от выполнения обязательства возместить экологический вред, причиненный в результате его деятельности. Верховный Суд в Постановлении № 21 разъяснил, что «внесение платы за негативное воздействие на окружающую среду не освобождает субъектов хозяйственной и иной деятельности от выполнения мероприятий по охране окружающей среды и возмещения вреда окружающей среде».

Эффективным средством как предотвращения НВОС, так и возмещения экологического вреда в результате деятельности человека является использование договорно-правового механизма государственно-частного партнерства (далее – ГЧП).

В качестве примеров можно назвать реализацию проектов по модернизации системы очистки сточных вод в Санкт-Петербурге, что значительно улучшило качество вод; утилизации отходов в Москве, завершившегося вводом в эксплуатацию завода по переработке отходов, что позволило значительно сократить количество отправляемых на свалку отходов; восстановлению пострадавших от пожаров и незаконной вырубки лесных массивов Сибири.

Весьма успешным был проект восстановления экосистем торфяников после масштабных торфяных пожаров в Московской области летом 2010 г. (заказчиком от имени государства выступило Минприроды РФ). В реализации проекта участвовали и крупные частные компании, наряду с которыми к ликвидации последствий торфяных пожаров были привлечены предприятия и компании малого и среднего бизнеса, преимущественно в рамках субподрядных договоров. Им были предоставлены субсидии на возмещение затрат, связанных с ликвидацией последствий пожаров, включая расходы на оборудование, материалы и рабочую силу, а также гранты на реализацию экологических проектов по восстановлению пострадавших территорий. Они были освобождены и от уплаты налога на прибыль на период выполнения работ по ликвидации последствий пожаров; им была снижена ставка по налогу на имущество, предоставлены льготные кредиты с пониженной процентной ставкой для закупки необходимого оборудования и материалов, а также кредиты с отсрочкой платежей на период выполнения работ. В результате проведенных работ значительно снизился риск повторных пожаров и улучшилась экологическая ситуация в регионе.

Немаловажную роль в успешном развитии предпринимательской деятельности играет участие компаний и предприятий частного бизнеса в экологических проектах, поскольку это положительно влияет на их репутацию на рынке.

Особого внимания заслуживает проблема бюджетного финансирования. К сожалению, до сих пор природоохранные мероприятия финансируются «по остаточному принципу», на что постоянно обращают внимание и научные работники, и практики. Так, в отклике на мою статью «Пути совершенствования российского природоохранного законодательства», опубликованную в «АГ» в ноябре 2022 г., Юрий Меженков подчеркнул, что «как правило, взысканные с нарушителя денежные средства просто пополняют соответствующий муниципальный бюджет или бюджет субъекта РФ и тратятся на иные цели, не связанные с восстановлением нарушенного состояния природной среды».

Таким образом, основная природоохранная проблема – объем финансирования расходов на экологию. При этом, безусловно, должны учитываться как состояние экологии, так и возможности государства исходя из потребностей в финансировании по другим статьям бюджета.

Что касается действующей системы законодательного регулирования применительно к экологии, cледовало бы, по моему мнению, закрепить в Бюджетном кодексе РФ правовые нормы, регулирующие общественные отношения в сфере природоохраны. В частности, стоит предусмотреть в ст. 78.4 БК, что в бюджетах бюджетной системы РФ могут предусматриваться субсидии в целях финансового обеспечения охраны окружающей среды в соответствии с законодательством.

Однако ключевой вопрос, требующий решения в законодательном порядке, – создание специальных экологических фондов (федеральных, субъектов Федерации и муниципальных), средства которых должны направляться исключительно на экологические цели. В Законе об охране окружающей среды, в частности, целесообразно предусмотреть источники формирования и пополнения этих фондов, а также запретить их использование для решения других задач (как нередко происходит с платой за НВОС). Источниками формирования и пополнения экологических фондов, как представляется, должны стать: бюджетное финансирование; плата за НВОС; суммы, возвращаемые хозяйствующими субъектами за траты государства на восстановление качества окружающей среды, если очистные и другие работы производились за счет государства, и взысканные с хозяйствующих субъектов за причинение экологического вреда на основании судебных решений или уплаченные ими добровольно; административно-правовые штрафы за нарушение природоохранного законодательства.

В специальном законе о возмещении экологического вреда, базируясь на положениях Закона об охране окружающей среды, стоит, на мой взгляд, закрепить механизм возмещения экологического вреда, а также гражданско-правовые, административно-правовые и финасово-правовые нормы ответственности за экологические правонарушения.

Административно-правовая ответственность и возмещение экологического вреда

В статье Н.А. Шевелевой, зав. кафедрой административного и финансового права юридического факультета СпбГУ, справедливо отмечается, что административное право до сих пор базируется на советских подходах⁷. К этому же выводу пришел и я, анализируя проблемы административной ответственности хозяйствующих субъектов за причинение экологического вреда: «На сегодняшний день административная ответственность базируется на тех же принципах, что и в советский период. Если персональная ответственность в большей или меньшей степени работала и работает в настоящее время, то ответственность юридических лиц имеет весьма ограниченный эффект. Обязательным условием привлечения к административной ответственности за экологические правонарушения физических лиц безусловно должны быть наличие вины.

Другое дело, когда речь идет о хозяйствующих субъектах. Oни, по моему мнению, должны нести ответственность независимо от вины. “Форма и степень вины (умысел, грубая или простая неосторожность) – должны быть основанием только для определения размера взыскиваемых штрафов”. Если нарушение экологических требований носит длительный характер, штраф следовало бы начислять за каждый день данного нарушения. В законе целесообразно предусмотреть минимальный и максимальный размер штрафа»⁸.

Представляются заслуживающими внимания законодательство и практика взыскания административных штрафов за экологические правонарушения Германии. Контрольно-надзорные органы выдают хозяйствующему субъекту-правонарушителю предписание об устранении выявленных нарушений и принятии мер по их предотвращению в установленный предписанием срок. Если все указанные в предписании требования выполнены, штраф не взыскивается. В противном случае хозяйствующий субъект обязан уплатить административный штраф за выявленные при проверке нарушения, а если они носят длительный характер – штраф за каждый день этих нарушений.

В свете изложенного также видится целесообразным исключить из КоАП РФ нормы об административной ответственности хозяйствующих субъектов – то есть сохранить в Кодексе только статьи, касающиеся ответственности граждан, а административную ответственность хозяйствующих субъектов представляется целесообразным установить в законодательных актах, регулирующих соответствующие сферы жизни общества.

Административную ответственность хозяйствующих субъектов – «экологических правонарушителей», думаю, стоит предусмотреть непосредственно в законодательных актах по отдельным объектам окружающей среды и видам деятельности: Земельном, Водном и Лесном кодексах РФ; федеральных законах об охране недр, о животном мире, об отходах производства и потребления и др.

Реформирование системы административной ответственности хозяйствующих субъектов за нарушение природоохранного законодательства должно быть направлено на то, чтобы взысканные с нарушителей штрафы выполняли не только стимулирующую и карательную, но и правовосстановительную функцию, и достаточно внушительные – а не символические, как в настоящее время, – суммы штрафов поступали в экологические фонды и расходовались исключительно на экологические цели.

В заключение добавлю, что система правового регулирования возмещения экологического вреда должна быть гибкой, направленной на решение двуединой задачи: установление эффективной системы ответственности хозяйствующих субъектов за состояние окружающей среды и создание надлежащих условий для развития предпринимательской деятельности, чтобы «не задавить» бизнес чрезмерными санкциями и излишними обременениями и ограничениями. Закон об охране окружающей среды (ст. 17) предусматривает средства господдержки хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой в целях охраны окружающей среды. К этому можно также добавить выдачу разрешения на временное отступление от обязательных нормативов НВОС.