Ко мне за юридической помощью обратился военнослужащий, который приказом командования был привлечен к дисциплинарной ответственности за ненадлежащее исполнение должностных обязанностей. Обжалование решения в гарнизонный военный суд, другие вышестоящие инстанции результатов не принесло, так как суды оценивали действия военнослужащего исключительно исходя из требований инструкции, определяющей порядок работы с ведомственными документами, утвержденной вышестоящим командованием.
Изучив содержание инструкции, я пришел к выводу о наличии оснований для признания ее недействующей в порядке гл. 21 КАС РФ. В частности, оспариваемый нормативный правовой акт (далее – НПА), затрагивающий права и свободы граждан, не прошел госрегистрацию в Минюсте России в соответствии с п. 10 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009, а также не был опубликован согласно требованиям п. 8 и 10 Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти». Кроме того, инструкция как НПА накладывала на неопределенный круг лиц обязательства, не предусмотренные отраслевыми законами, имеющими большую юридическую силу. При этом конкретные процедуры вообще не были урегулированы данными законами, а содержащиеся в последних положения, в отличие от инструкции, носили диспозитивный характер, т.е. являлись не абсолютными и не обязательными.
В связи с этим в рамках предусмотренной законом процедуры я обратился в Верховный Суд РФ с административным исковым заявлением о признании инструкции недействующей.
Позиция процессуального оппонента (военного ведомства) сводилась к следующему. Во-первых, оспариваемая инструкция является не НПА, а организационно-распорядительным актом должностного лица. Во-вторых, она адресована конкретным лицам – подчиненным должностных лиц военного ведомства – и не распространяет регулируемые ею правомочия на неопределенный круг лиц.
Ознакомившись с возражениями военного ведомства, я проанализировал, по каким критериям акты определяются в качестве нормативно-правовых.
Как указал Верховный Суд в п. 2 Постановления Пленума от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», признаками НПА являются: его издание в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, наличие правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение и направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
В постановлении также пояснено, что признание акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом. В отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать утвержденные данным актом типовые, примерные приложения, содержащие правовые нормы.
В связи с этим я проанализировал содержание инструкции, которая была издана органом государственной власти. В ней содержались правила поведения, обязательные для неопределенного круга лиц и рассчитанные на неоднократное применение, так как фамилии конкретных должностных лиц не указывались, а положения не ограничены периодом действия и рассчитаны на неоднократное использование в отношении не только лиц, проходящих военную службу в настоящее время, но и граждан, которые поступят на военную службу в будущем, – т.е. лиц, поименный состав которых невозможно заранее предвидеть применительно к любому отдельно взятому моменту времени и, следовательно, индивидуализировать – на что и было обращено внимание суда.
По такой категории дел в качестве заинтересованного лица привлекается Минюст, который при необходимости проводит правовую экспертизу НПА, оценивая названные признаки.
В ходе судебного заседания Минюст поддержал исковые требования о признании инструкции недействующей, поскольку из содержания документа следовало, что в нем содержатся правила поведения, обязательные для неопределенного круга лиц. Кроме того, в Минюст инструкция на регистрацию не поступала, информация о ее опубликовании также не представлена.
Военный прокурор, в свою очередь, возражал против удовлетворения заявленных требований, поддержав доводы административного ответчика.
По результатам рассмотрения заявления ВС удовлетворил исковые требования, указав, что нормы оспариваемой инструкции, включая приложения к ней, обладают всеми существенными признаками НПА, от которых зависит возможность реализации определенных прав и свобод военнослужащих, а кроме того, документ издан неправомочным должностным лицом федерального государственного органа, не зарегистрирован и официально не опубликован в установленном порядке, в связи с чем инструкция подлежит признанию недействующей полностью со дня ее издания – независимо от иных оснований и доводов.
Далее я обратился в гарнизонный военный суд в порядке ст. 350 КАС с заявлением о пересмотре вступившего в законную силу судебного акта по новым обстоятельствам в связи с признанием Верховным Судом НПА недействующим. В итоге решение было пересмотрено, а дисциплинарное взыскание, основанное на данной инструкции, в 2021 г. признано незаконным с его отменой и восстановлением военнослужащего в правах.
Основные доводы гарнизонного военного суда свелись к следующему: возникшие с военнослужащим правоотношения могли регулироваться исключительно НПА, который, в свою очередь, был признан недействующим. В соответствии с ч. 2 ст. 64 КАС обстоятельства, установленные вступившим в законную силу решением суда по ранее рассмотренному делу, не доказываются вновь и не подлежат оспариванию при разрешении судом другого административного дела, в котором участвуют лица, в отношении которых установлены эти обстоятельства. Согласно ст. 16 КАС вступившие в законную силу судебные акты по административным делам являются обязательными и подлежат исполнению на всей территории России.
Из заключения по материалам служебного разбирательства следовало, что военнослужащий, нарушив положения инструкции, совершил дисциплинарный проступок, за который подлежал привлечению к дисциплинарной ответственности в соответствии с требованиями Дисциплинарного устава Вооруженных Сил Российской Федерации. Данных о других нарушениях заключение не содержало.
Хочу обратить внимание на следующее требование законодательства в данной сфере. Особенностью дел, подобных рассмотренному, является то, что проверка судом законности решений госоргана в порядке нормоконтроля (вне связи с защитой субъективных прав заявителя) недопустима. То есть в описательно-мотивировочной части судебного акта обязательно должна быть дана оценка примененному конкретному НПА, которая должна вытекать из заявленных стороной требований. Если решение суда будет принято без ссылки на положения НПА, в принятии административного искового заявления о признании данного НПА недействующим по изложенным причинам будет отказано.
Таким образом, обжалование НПА в порядке КАС может оказать существенное влияние на возникшие из данного акта общественные правоотношения в различных сферах, когда решения госоргана зависят от соответствующих инструкций, регламентов, правил и т.п.
