Институт финансового уполномоченного требует концептуальной перестройки

Введение Федеральным законом от 4 июня 2018 г. № 123-ФЗ «Об уполномоченном по правам потребителей финансовых услуг» (далее – Закон о финансовом уполномоченном) института финансового уполномоченного стало примером того, как кардинальное изменение может пройти почти незамеченным. Закон, принятый с целью защиты прав потребителей, по сути, внедрил в правовую систему, основанную на принципе верховенства государственного суда (ст. 118 Конституции РФ), негосударственный, квазисудебный орган.

Идея внесудебного урегулирования споров не нова. Мировой практике известны успешные примеры подобных институтов, способных разгрузить суды и предлагающих сторонам эффективные процедуры примирения. Однако в рассматриваемом случае институт, призванный помогать потребителям, трансформировался в инструмент ограничения их прав.

Безусловно, цель принятия Закона – разгрузить суды и предоставить потребителю финансовых услуг быстрый и бесплатный инструмент – можно только приветствовать. Практика показывает, что в спорах, где фигурируют небольшие суммы (до 500 тыс. руб.), этот механизм может быть эффективен. Известны случаи, когда факт обращения к финансовому уполномоченному побуждал финансовую организацию добровольно удовлетворить требование потребителя, что, бесспорно, является положительным результатом. Однако это не отменяет системных пороков конструкции, которые в более сложных ситуациях делают данный институт не только неэффективным, но и опасным для фундаментальных прав граждан.

Оставаясь формально вне системы государственной власти, финансовый уполномоченный осуществляет функции, максимально приближенные к ней, – его решения влекут такие правовые последствия как обязательность и принудительное исполнение. Это позволяет утверждать о создании параллельной системы разрешения споров, контролируемой Банком России и финансируемой коммерческим сектором (ст. 10 Закона о финансовом уполномоченном). При этом деятельность финансового уполномоченного оплачивается в том числе за счет целевых отчислений финансовых организаций – то есть стороны, от недобросовестных действий которой он призван защищать потребителей.

Историческая ретроспектива показывает, что создание обособленных юрисдикций для имущих классов – не новинка, а повторяющийся исторический сюжет. Исторические прецеденты подобной фрагментации правового пространства хорошо известны – это купеческие и цеховые суды в средневековой Европе и Российской империи, предполагающие особую юрисдикцию для имущих классов. Эти суды, несмотря на декларируемые принципы, на деле «консервировали» сословные привилегии и ограничивали доступ к общегосударственному правосудию. Их постепенная ликвидация стала признанием того, что правовое единство государства несовместимо с существованием «карманных» юрисдикций.

Как представляется, институт финансового уполномоченного выступает современным аналогом такого суда, но с принципиальным перепрофилированием юридической конструкции: формально он действует как орган защиты противоположной стороны. Это позволяет создавать привилегированную юрисдикцию под эгидой заботы о потребителе.

В правовом государстве, где правосудие должно осуществляться только судом, появление такой структуры не может не вызывать обеспокоенности. На практике это вылилось в ряд проблем. Рассмотрим основные.

Вступление решения финансового уполномоченного в силу и 30-дневный срок для обращения в суд

Первая проблема – наличие в Законе о финансовом уполномоченном избыточных, на мой взгляд, юридических конструкций с неясным назначением. Речь идет о ряде процедур, имитирующих судебные, но лишенных их правового смысла, – в частности, «вступление в силу» решения финансового уполномоченного, которое используется скорее не для придания решению законной силы, а для создания «точки отсчета» нового ограничительного срока. Отмечу также прямое ограничение потребителю доступа к правосудию путем введения необоснованного 30-дневного срока для обращения в суд после вступления в силу указанного решения. Этот срок, маскируемый под «процессуальный», нарушает ст. 46 Конституции РФ.

Поясню свою точку зрения подробнее. В ч. 1 ст. 23 Закона о финансовом уполномоченном указано: «Решение финансового уполномоченного вступает в силу по истечении десяти рабочих дней после даты его подписания финансовым уполномоченным». Анализ указанной нормы выявляет искусственную и нелогичную юридическую конструкцию, не имеющую аналогов в процессуальном праве. Так, в гражданском процессе решение суда вступает в силу по истечении срока на апелляционное обжалование, – то есть факт вступления судебного акта в силу является следствием истечения срока, отведенного для инициирования проверки его законности. В случае с финансовым уполномоченным решение сначала вступает в силу, и лишь после этого у сторон возникает право на дальнейшие действия.

Особое внимание обращает на себя ч. 3 ст. 25 Закона, согласно которой в случае несогласия с вступившим в силу решением финансового уполномоченного потребитель финансовых услуг вправе в течение 30 календарных дней после вступления в силу указанного решения обратиться в суд и заявить требования к финансовой организации по предмету, содержащемуся в обращении, в порядке, установленном гражданским процессуальным законодательством. Буквальное содержание нормы указывает на то, что в суд может обратиться только гражданин, не согласный с решением финансового уполномоченного. Но как быть гражданину, который согласен с решением, но желает получить именно судебный акт? Или тому, кто безразличен к содержанию решения, но намерен защищать свое право в установленном законом порядке? Законом, по сути, установлено, что конституционное право на судебную защиту может быть реализовано лишь в случае «несогласия» с решением внесудебного органа.

Более того, потребитель вправе обратиться в суд только с требованиями «по предмету, содержащемуся в обращении». Таким образом, потребитель, получивший даже положительное решение финансового уполномоченного, оказывается в ситуации содержательного компромисса – он должен выбрать между быстрым (в теории) получением основной суммы долга и полноценной защитой своих нарушенных прав в суде.

При этом необходимо учитывать ст. 24 Закона о финансовом уполномоченном, согласно которой исполнение решения признается надлежащим исполнением обязательств по договору, что, как будет рассмотрено далее, трактуется финансовыми организациями и уполномоченными как освобождение от ответственности за нарушение обязательств.

Таким образом, законодатель не просто ограничил право на судебную защиту по формальному признаку (срок), но и сократил его содержательно – право на защиту дробится на части: сначала через финансового уполномоченного можно взыскать только минимальное страховое возмещение, а за остальным обращаться в суд, но уже с риском пропустить указанный 30-дневный срок и столкнуться с возражениями о «преюдициальном» исполнении обязательства.

В целом в рассматриваемом случае установление 30-дневного срока, полагаю, не имеет обоснованной правовой цели. Задачи «правовой определенности» для финансовой организации или «разгрузки судов» не могут достигаться ценой лишения граждан возможности реализовать право, закрепленное в ст. 46 Конституции.

Подходы высших судов РФ

Позиция Верховного Суда РФ, изложенная в п. 123 Постановления Пленума от 8 ноября 2022 г. № 31 «О применении судами законодательства об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств» (далее – Постановление Пленума ВС № 31), о признании 30-дневного срока процессуальным также представляется спорной.

С одной стороны, на все категории истцов, включая потребителей, распространяется трехгодичный срок исковой давности, и они не связаны обязательным досудебным «примирением» в качестве условия доступа к правосудию. С другой – потребители финансовых услуг, на мой взгляд, поставлены в заведомо дискриминационные условия – они принудительно направляются в квазисудебную процедуру, которая не только занимает время, но и создает для них единственный в своем роде правовой риск – результатом этой обязательной процедуры являются сокращенный до 30 дней срок на обращение в суд и ограниченный предмет обращения.

При этом пропуск 30-дневного срока приводит к утрате права на судебную защиту по существу спора, а не к обычным последствиям пропуска срока исковой давности. Это последствие наступает независимо от результата обращения к финансовому уполномоченному, решение которого далеко не всегда выносится в пользу потребителя.

Более того, предписание рассматривать ходатайство о восстановлении пропущенного срока единолично судьей без проведения судебного заседания (п. 124 Постановления Пленума ВС № 31) представляется противоречащим императивной норме ч. 2 ст. 112 ГПК РФ, требующей рассмотрения таких ходатайств в судебном заседании.

Отдельного анализа заслуживает позиция Конституционного Суда РФ, выраженная в определениях от 28 января 2021 г. № 143-О и от 27 декабря 2023 г. № 3500-О. Так, представляется неоднозначным тезис о том, что срок для обращения в суд после вынесения решения финансовым уполномоченным является «соизмеримым с иными процессуальными сроками» – в частности, сроком апелляционного обжалования. Это сравнение, на мой взгляд, лишено правового смысла: апелляционное обжалование – это стадия судебного процесса: спор рассмотрен по существу, стороны реализовали процедуры состязательности. В свою очередь, отказ в принятии иска из-за пропуска 30-дневного срока – это нарушение права на правосудие, причем на основании решения, вынесенного в закрытой процедуре, без соблюдения принципа состязательности.

Ограничение обращения через представителя

Критической оценки заслуживают, на мой взгляд, и нормы Закона (ст. 16 Закона о финансовом уполномоченном), ограничивающие обращение потребителя к финансовому уполномоченному через представителя.

Формальный отказ финансового уполномоченного в принятии обращения от представителя по доверенности суды рассматривают как соблюдение досудебного порядка. Получив такой отказ, потребитель получает формальное подтверждение «соблюдения» досудебного порядка, что позволяет ему беспрепятственно обратиться в суд.

В отдельных случаях финансовый уполномоченный дает возможность получить в упрощенном режиме (через уполномоченного) неустойку в полном объеме, поскольку на него не распространяется действие ст. 333 ГК о снижении неустойки. Таким образом, взыскание через финансового уполномоченного может оказаться целесообразнее подачи иска в суд, поскольку отказ финансовой организации своевременно исполнить решение влечет штраф в размере 50% неисполненного обязательства.

Однако положительные моменты, к сожалению, нивелируются последующими действиями механизмов, заложенными в систему.

Срок исчисления неустойки

Согласно позиции ВС, изложенной в Постановлении Пленума № 31, просрочка страховой выплаты и, соответственно, право на взыскание неустойки наступают по истечении 20 дней после получения страховщиком заявления потерпевшего со всеми необходимыми документами (п. 21 ст. 12 Федерального закона от 25 апреля 2002 г. № 40-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств»). Однако на практике финансовый уполномоченный в решениях нередко отсчитывает неустойку не с этой установленной законом даты, а с момента вступления в силу судебного акта о взыскании основного страхового возмещения, ссылаясь на ст. 24 Закона о финансовом уполномоченном.

С одной стороны, финансовый уполномоченный произвольно урезает законный срок для начисления неустойки. С другой – если потребитель, стремясь получить причитающееся ему по закону возмещение, отложит получение исполнительного документа, чтобы неустойка накопилась в полном объеме, его действия могут быть расценены судом как злоупотребление правом, что станет основанием для применения судом ст. 333 ГК.

Таким образом, потребитель финансовой услуги не получит неустойку в размере, в каком ее получил бы любой субъект правоотношений, не являющийся потребителем. Право потребителя финансовой услуги сначала «урезается» внесудебным органом, а затем это «урезание» используется как предлог для дальнейшего уменьшения взыскания в судебном порядке. Более того, практически все решения финансового уполномоченного относительно неустойки оспариваются финансовыми организациями в суде именно с целью реализовать право применения ст. 333 ГК. Это приводит к тому, что исполнение решения финансового уполномоченного приостанавливается на период рассмотрения заявления судом, что сводит на нет предполагаемую скорость разрешения спора в досудебном порядке. В связи с этим от представителей рассматриваемого института поступают предложения о наделении финансового уполномоченного полномочиями снижать заявленную неустойку.

Необходимость концептуальной перестройки института

Практика показывает, что институт финансового уполномоченного воспринимается потребителем зачастую как непонятный орган со сложной процедурой, несоблюдение которой может привести к потере права на рассмотрение спора судом, а юристом – как поле для тактических маневров, когда приходится обходить законодательные барьеры. Думаю, это не может считаться нормой.

Система, на мой взгляд, нуждается не в «латании пробелов» – она требует концептуальной перестройки.

Отправными точками реформирования могут быть:

• приведение безусловного права на обращение через представителя по доверенности в соответствие с ГК;
• отказ от 30-дневного срока как неконституционного и дискриминационного, возвращение потребителям финансовых услуг общего срока исковой давности;
• наделение института чертами третейского суда с обязательным соблюдением принципов состязательности, равноправия и гласности, что позволит решить проблемы с исполнимостью решений и их правовой природой.

Кроме того, основная проблема рассматриваемого института в том, что он противоречит принципам медиации¹. Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 193-ФЗ «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)» предусмотрено, что медиация – это способ урегулирования споров при содействии медиатора на основе добровольного согласия сторон в целях достижения взаимоприемлемого решения. Законодатель, создавая институт финансового уполномоченного, не учел эти фундаментальные принципы, подменив добровольность – принуждением, а цель достижения согласия – односторонним решением финансового уполномоченного.

Процедура, позиционируемая как простая и быстрая альтернатива суду, имитирует его сложность, игнорируя при этом принцип справедливости. Вместо того чтобы помочь потребителю избежать судебной тяжбы, она превращается в ее подобие. При этом система построена таким образом, что один и тот же спор порождает не итоговое разрешение одного спора, а создает потенциально два судебных процесса: потребитель вынужден идти в суд для разрешения спора по существу, если он не согласен с решением финансового уполномоченного или хочет взыскать с финансовой организации дополнительные убытки, а финансовая организация – чтобы, в свою очередь, обжаловать решение уполномоченного. Где же здесь декларируемые «медиация» и «разгрузка судов», если на практике получается их противоположность – гарантированное умножение судебных тяжб и риск для потребителя пропустить срок для обращения в суд, от чего был призван избавить институт финансового уполномоченного?

В заключение добавлю, что неоднократно обращал внимание² на то, что международная практика урегулирования споров при участии финансового уполномоченного является эффективной мерой, но только если базируется на иных принципах.

Во-первых, потребителю должен предлагаться проект решения финансового уполномоченного до его принятия. Если проект решения его не устраивает, процедура рассмотрения должна заканчиваться без принятия решения и передаваться в суд.

Во-вторых, решение, с которым потребитель согласен, должно исполняться финансовой организацией без возможности обжалования – в случае несогласия спор также должен передаваться в суд.