Тренд уходящего года в части ужесточения ответственности бизнеса за экологические нарушения не перестает быть актуальным, о чем свидетельствуют законодательные инициативы и судебная практика. Выделим наиболее значимые.
Курс на утилизацию
Законодателем введены санкции для хозяйствующих субъектов, размещающих информацию в системах ФГИС учета твердых коммунальных отходов и учета и контроля за обращением с отходами I и II классов опасности за сокрытие, искажение и несвоевременное предоставление, а также за невыполнение мероприятий по предотвращению и ликвидации загрязнения окружающей среды в результате эксплуатации производственных о объектов при выводе из эксплуатации1.
Тема обращения с отходами в 2024 г. неоднократно являлась предметом рассмотрения споров Верховным Судом РФ, в том числе по вопросам:
- кто должен оборудовать площадку ТКО для многоквартирного дома (Кассационное определение СК по административным делам от 31 июля 2024 г. № 16-КАД24-6-К4);
- кто отвечает за размещение несанкционированной свалки (кассационные определения СК по административным делам от 23 октября 2024 г. № 19-КАД24-10-К5; от 16 октября 2024 г. № 32-КАД24-8-К1; от 28 августа 2024 г. № 45-КАД24-10-К7 и № 25-КАД24-1-К4);
- допустимости предоставления муниципалитету отсрочки при ликвидации несанкционированной свалки (Кассационное определение СК по административным делам от 7 августа 2024 г. № 32-КАД24-2-К1).
ППЖ или отход? Административная ответственность за нарушение обращения с побочными продуктами животноводства
Федеральным законом от 22 апреля 2024 г. № 86-ФЗ2 введен административный штраф за неправильное обращение с побочными продуктами животноводства (ППЖ). Ранее в КоАП РФ отсутствовали специальные нормы, регулирующие ответственность за нарушение требований по обращению с ППЖ. Внесение изменений в ст. 8.6 Кодекса этот пробел восполнило.
Вместе с тем следует учитывать специфику ППЖ как вещи, способной к ретроактивной трансформации в отход. Если такая трансформация будет осуществлена с применением механизма, предусмотренного ст. 5 Закона от 14 июля 2022 г. № 248-ФЗ3, новая редакция ст. 8.6 КоАП не применяется, поскольку противоправная деятельность будет являться деятельностью, связанной с оборотом отходов животноводства, а не ППЖ. Таким образом, может возникнуть коллизия между ст. 8.6 и ст. 8.2.3 КоАП.
Львиная доля поправок пришлась на законодательство, регулирующее порядок проведения государственной экологической экспертизы (ГЭЭ).
Установлены новые правила ее проведения (Положение о проведении государственной экологической экспертизы, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 28 мая 2024 г. № 694). Они приняты в связи с внесением изменений в Закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»4.
Обновленные правила улучшили положение заказчика при проведении ГЭЭ – теперь он вправе получать консультации от экспертной комиссии по выявленным недостаткам в его материалах.
Также заказчик может направить материалы на ГЭЭ до завершения процедуры общественных обсуждений, а результаты последних представить позже. Считаем, что указанные изменения являются положительным направлением в регулировании процедуры ГЭЭ, которая становится более открытой и доступной заказчику.
Среди законодательных новелл, ожидающихся в ближайшем будущем, отметим предлагаемую систему «двух ключей» для перевода земель сельхозназначения в земли иных категорий и изменения процедуры ОВОС
Согласно законопроекту № 542461-8 перевод земель сельхозназначения по новым правилам будет возможен только при условии согласования Минсельхозом России и уполномоченным органом субъекта РФ (сейчас для перевода достаточно разрешения уполномоченного органа субъекта Федерации).
Данные изменения в случае их принятия затруднят вывод наиболее ценных земель из сельскохозяйственного оборота, обеспечив их целевое использование.
Другим законодательным предложением является проект постановления Правительства РФ об утверждении Положения о проведении оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС), которым предлагается существенно модернизировать процедуру ОВОС.
Здесь стоит выделить территориальный принцип проведения общественных обсуждений, заключающийся в привязке к территории, на которой в будущем будет осуществляться планируемая деятельность, а также обязанность проведения дополнительных исследований, если текущая документация не содержит определенности в части воздействия на окружающую среду.
Вместе с тем новые правила оставляют неясность в части целей проведения ОВОС; вопрос единообразия формы и содержания протоколов обсуждений также не разрешен.
КС защитил собственников участков ИЖС
Примечательным, на наш взгляд, является спор о правомерности привлечения лиц к административной ответственности за нецелевое использование земельного участка, предназначенного для строительства индивидуального жилого дома (ч. 3 ст. 8.8 КоАП)5, рассмотренный Конституционным Судом РФ.
Признавая оспариваемую норму не соответствующей Конституции РФ, КС указал, что отсутствие прямой ссылки в ч. 3 ст. 8.8 КоАП на конкретную норму, устанавливающую срок для освоения участка, приводит к установлению ответственности за деяние, не признаваемое правонарушением в момент его совершения. Постановление от 6 ноября 2024 г. № 50-П направлено на преодоление коллизии, связанной с двусмысленным указанием на обязанность использования участка.
Отметим, что данный пробел призван устранить Федеральный закон от 8 августа 2024 г. № 307-ФЗ, вступающий в силу 1 марта 2025 г., которым будет установлен срок для освоения земельного участка.
Практика ВС по «экологическим» спорам
В 2024 г. Верховный Суд порадовал интересной правоприменительной практикой, связанной с защитой окружающей среды.
В первую очередь необходимо обратить внимание на Обзор судебной практики № 1 (2024), утвержденный Президиумом ВС 29 мая 2024 г., в п. 31 которого отражена важнейшая правовая позиция по возмещению вреда окружающей среде (Определение от 25 октября 2023 г. № 44-КАД23-12-К7).
Судебная коллегия по административным делам ВС признала, что органы местного самоуправления не обладают полномочиями на нормативное регулирование порядка исчисления и оплаты ущерба окружающей среде. Изложенная позиция в корне меняет сложившуюся правоприменительную практику о привлечении к административной ответственности за вред, причиненный городским зеленым насаждениям6.
Также изменен подход к взысканию ущерба зеленым насаждениям на основании нормативных правовых актов нефедерального уровня, не относящихся к природоохранной сфере (Определение СКЭС ВС от 25 июля 2024 г. № 305-ЭС24-5427 по делу № А40-12042/2023). Теперь судам надлежит исследовать вопрос о правомерности расчета размера ущерба, причиненного окружающей среде в соответствии с нормативными правовыми актами муниципальных образований.
Консервация объекта недропользования: завершающий этап природопользования или способ «возмещения вреда» окружающей среде?
Рассмотренный Верховным Судом в Определении СКЭС от 20 сентября № 308-ЭС24-3980 по делу № А32-23977/2023 спор примечателен подходом к исчислению сроков исковой давности по консервации объектов недропользования.
ВС указал, в частности, что обязанность по ликвидации или консервации объекта недропользования сохраняется за пользователем недр до полного ее осуществления, поскольку преследует превентивную цель – предупреждение возникновения вреда в будущем, в связи с чем к указанным правоотношениям подлежит применению по аналогии с п. 3 ст. 78 Закона об охране окружающей среды7 20-летний срок исковой давности.
Вывод, изложенный в определении, представляется логичным, поскольку чтобы заявленный иск был природоохранным, а не организационным согласно ст. 26 Закона о недрах8, необходимо, чтобы мероприятия по консервации горных выработок имели четкую природоохранную составляющую.
Судебная коллегия обратила внимание нижестоящих судов на необходимость исследования вопросов о наличии акта о ликвидации или консервации объекта и его содержания, а также установления обстоятельств, исключающих целесообразность проведения недропользователем мероприятий по консервации спорного объекта.
Санкция для неэффективных природопользователей
В поддержание курса на ужесточение ответственности за нарушения природоохранного законодательства Верховный Суд отказал в передаче на рассмотрение СКЭС дела о взыскании платы за НВОС, подтвердив позицию нижестоящих судов (Определение от 2 мая 2024 г. № 308-ЭС24-5438 по делу № А53-45859/2022).
При невыполнении утвержденного хозяйственным обществом плана повышения экологической эффективности (снижения сбросов в водный объект) плата за НВОС исчисляется с учетом максимального повышающего коэффициента, равного 100. Доначисление платы за НВОС с применением коэффициента «100» способствует стимулированию природопользователей к соблюдению нормативов и своевременному исполнению плана.
Отметим, что указанная позиция формируется на уровне Верховного Суда не первый год (см. например, Определение СКЭС от 5 декабря 2023 г. № 306-ЭС23-12340 по делу № А65-14947/2022) и фактически устанавливает санкцию для природопользователей в случае неисполнения ими планов снижения негативного воздействия на окружающую среду. Говорить о компенсаторном характере данной санкции, на наш взгляд, можно с большой долей условности, поскольку в указанных делах не исследовались вопросы экоделикта, а повышающий коэффициент применен на основании лишь факта превышения, т.е. без установления экологического вреда и его размера.
Расчет – залог успеха
Вместе с тем в практике Верховного Суда имеются решения, вынесенные в защиту прав природопользователей.
Так, ВС защитил права хозяйственного общества, вернув дело на новое рассмотрение (Определение от 15 октября 2024 г. № 306-ЭС24-4078 по делу № А65-35503/2022).
Верховный Суд напомнил, что по правилам п. 5 Методики № 2389 при расчете размера вреда, причиненного окружающей среде, показатель «степень загрязнения» определяется суммарно всеми попавшими в почву загрязняющими веществами, а не по каждому загрязняющему веществу отдельно.
Изложенный подход к определению указанного коэффициента позволит существенно снизить суммы ущерба, причиненного почвам, предъявляемые к взысканию.
Остается надеяться, что в наступающем году курс на ужесточение административного контроля сменится позитивными тенденциями в области природоохраны.
1 Федеральным законом от 25 декабря 2023 г. № 668-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» внесены изменения в ст. 8.2, введены ст. 8.5.3. и 8.5.5. КоАП РФ.
2 «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях».
3 «О побочных продуктах животноводства и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
4 Изменения внесены Федеральными законами от 4 августа 2023 г. № 469-ФЗ; от 25 декабря 2023 г. № 622-ФЗ и № 673-ФЗ.
5 Постановление КС от 6 ноября 2024 г. № 50-П «По делу о проверке конституционности части 3 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобами граждан А.В. Баевой и И.В. Филькова».
6 Например, решением Курганского областного суда от 17 мая 2018 г. № 3А-96/2018-М-51/18 было отказано в удовлетворении административного искового заявления о признании недействующим в части пункта Правил благоустройства территории г. Кургана; Верховный Суд оставил решение без изменения. См. также кассационные определения Второго КСОЮ от 29 ноября 2023 г. по делу № 88а-31252/2023; Первого КСОЮ от 9 февраля 2021 г. по делу № 88а-4112/2021.
7 Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».
8 Федеральный закон от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах».
9 Приказ Минприроды России от 8 июля 2010 г. № 238 «Об утверждении Методики исчисления размера вреда, причиненного почвам как объекту охраны окружающей среды».
