Противодействие коррупции: международные аспекты

Международные соглашения по вопросам противодействия коррупции были приняты для совместной борьбы с данными видами преступлений в условиях мирового контроля и взаимодействия.

Целями принятия конвенций и соглашений по борьбе с коррупцией являлись предупреждение и искоренение коррупции во всем мире. Отмечалось, что коррупция подрывает экономическое развитие стран, ослабляет демократические институты, нарушает общественный порядок и разрушает доверие общества. Также в качестве указанных целей выступали содействие принятию и укреплению мер, направленных на более эффективное и действенное предупреждение коррупции и борьбу с ней; поощрение международного сотрудничества и технической помощи в предупреждении коррупции и борьбе с ней, в том числе принятие мер по возвращению активов; поощрение честности и неподкупности, ответственности, а также надлежащего управления публичными делами и публичным имуществом.

Основными принятыми в связи с этим документами являются Конвенция против коррупции Организации Объединенных Наций и Конвенция по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок Организации экономического сотрудничества и развития.

Конвенция ООН против коррупции (United Nations Convention against corruption)

Данная Конвенция принята резолюцией 58/4 Генеральной Ассамблеи ООН от 31 октября 2003 г. Россия ратифицировала Конвенцию ООН против коррупции (далее – Конвенция ООН) в 2006 г. На основании этой Конвенции принят Федеральный закон от 8 марта 2006 г. № 40-ФЗ «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции».

Конвенция ООН является одним из самых разносторонних и всеобъемлющих международных соглашений, посвященных вопросам противодействия коррупции, в том числе посредством механизмов международного сотрудничества. Ряд положений Конвенции касаются противодействия коррупции в коммерческих организациях, а также подкупа иностранных должностных лиц. Среди этих положений следует выделить такие сферы регулирования как:

• признание определенных действий в качестве уголовно наказуемых преступлений;
• принятие мер противодействия коррупционным преступлениям в частном секторе;
• установление ответственности юридических лиц за совершение коррупционных преступлений.

Таким образом, Конвенция ООН применяется к предупреждению, расследованию и уголовному преследованию за коррупцию, а также к приостановлению операций, аресту, конфискации и возвращению доходов от преступлений, признанных таковыми в соответствии с Конвенцией.

Конвенция ООН против коррупции содержит стандарты, меры и нормы, которые могут применяться всеми странами для укрепления их правовых и нормативных режимов борьбы с коррупцией. Перечислю некоторые аспекты Конвенции:

• международное сотрудничество. Страны – участники Конвенции сотрудничают по уголовным делам, оказывают друг другу помощь в расследованиях и разбирательствах по гражданским и административным делам, связанным с коррупцией;
• противодействие коррупции в государственном секторе. Страны должны создавать, поддерживать и укреплять системы приема на работу, набора, прохождения службы, продвижения по службе и выхода в отставку гражданских служащих;
• противодействие коррупции в частном секторе. Конвенция требует содействовать сотрудничеству частных организаций с правоохранительными органами, разрабатывать стандарты и процедуры, обеспечивающие добросовестность в работе частных организаций;
• укрепление честности и неподкупности судебных органов. Государства-участники должны принимать меры по недопущению любых возможностей для коррупции среди судей и работников судебных органов;
• возвращение доходов от преступлений. Страны-участники обязаны возвращать похищенные денежные средства и иные ценности в страну, из которой они были похищены, если установлено, что данные деньги и ценности получены путем коррупционных действий.

В целом Конвенция призывает к участию гражданского общества и неправительственных организаций в процессах подотчетности, а также подчеркивает важность доступа граждан к информации

Статьи 15 и 16 Конвенции ООН требуют признания подкупа национальных и иностранных публичных должностных лиц, а также должностных лиц публичных международных организаций в качестве преступлений. Статья 21 Конвенции предусматривает криминализацию подкупа в частном секторе – т.е. признание в качестве уголовно наказуемых деяний, совершаемых умышленно в ходе экономической, финансовой или коммерческой деятельности, а именно:

• обещание, предложение или предоставление лично или через посредников неправомерного преимущества любому лицу, которое руководит работой организации частного сектора или работает в такой организации в любом качестве, для данного или иного лица, чтобы это лицо в нарушение своих обязанностей совершило определенное действие (бездействие);
• вымогательство или принятие лично или через посредников неправомерного преимущества любым лицом, которое руководит работой организации частного сектора или работает в такой организации в любом качестве, для данного или другого лица, чтобы это лицо в нарушение своих обязанностей совершило определенное действие (бездействие).

Следует иметь в виду, что понятие подкупа в частном секторе, предусмотренное Конвенцией, значительно отличается от понятия, используемого в российском законодательстве, – в частности, в Уголовном кодексе РФ. Например, понятие коммерческого подкупа, установленное ст. 204 УК, относится только к лицам, выполняющим управленческие функции в коммерческой организации, а понятие, используемое в Конвенции ООН, – ко всем сотрудникам организации.

Статья 22 Конвенции требует от государств-участников признания хищения имущества в частном секторе как преступления.

Противодействие коррупционным преступлениям в частном секторе

Противодействию коррупции в частном секторе экономики государства-участника посвящена ст. 12 Конвенции. Общей обязанностью государства-участника является принятие мер по предупреждению коррупции в частном секторе, усилению стандартов бухгалтерского учета и аудита, установлению эффективных, соразмерных и оказывающих сдерживающее воздействие гражданско-правовых, административных или уголовных санкций за несоблюдение таких мер.

Конвенция ООН предусматривает перечень мер, которые могут быть приняты государством-участником для достижения указанных целей. Данный перечень не является исчерпывающим (закрытым) и включает:

• содействие сотрудничеству частных организаций с правоохранительными органами;
• содействие разработке стандартов и процедур, предназначенных для обеспечения добросовестности в работе таких организаций (в том числе кодексов поведения);
• содействие прозрачности в деятельности частных организаций, в том числе принятие мер по идентификации юридических и физических лиц, причастных к созданию корпораций и управлению ими;
• предупреждение злоупотреблений процедурами, регулирующими деятельность частных организаций, в том числе касающимися субсидий и лицензий, предоставляемых госорганами для осуществления коммерческой деятельности;
• предупреждение возникновения конфликта интересов посредством установления ограничений на трудоустройство бывших публичных должностных лиц;
• обеспечение наличия в частных организациях достаточных механизмов внутреннего аудиторского контроля, обеспечение проведения аудита и процедур сертификации в отношении счетов и финансовой отчетности организаций.

Отдельно в Конвенции оговорена необходимость принятия государством-участником мер по регулированию ведения бухгалтерского учета, предоставления финансовой отчетности, стандартов бухгалтерского учета и аудита. Такие меры должны быть направлены на запрет действий, осуществляемых в целях совершения коррупционных преступлений (создание неофициальной отчетности, проведение неучтенных или неправильно идентифицированных операций, учет несуществующих расходов и т.д.).

Помимо этого установлена обязанность государства-участника отказывать в освобождении от налогообложения расходов, представляющих собой взятки национальным или иностранным публичным должностным лицам, а также иных расходов, связанных с коррупционными правонарушениями.

Статья 26 Конвенции ООН предусматривает обязанность государств-участников по принятию мер, направленных на установление ответственности юридических лиц за участие в коррупционных преступлениях.

Такая ответственность может быть уголовной, гражданско-правовой или административной. Она не должна наносить ущерб уголовной ответственности физлиц, совершивших преступление. Уголовные и иные санкции, применяемые в отношении юрлиц, должны быть эффективными, соразмерными и оказывать сдерживающий эффект.

Конвенция Организации экономического сотрудничества и развития по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок (OECD Convention on combating bribery of foreign public officials in international business transactions)

Данная Конвенция разработана Организацией экономического сотрудничества и развития и подписана рядом стран в 1997 г. Россия ратифицировала ее в 2012 г.¹.

Конвенция ОЭСР направлена на противодействие подкупу иностранных должностных лиц путем стимулирования стран-участниц к внедрению мер ответственности за совершение такого правонарушения физическими или юридическими лицами.

Под подкупом иностранного должностного лица в Конвенции понимается:

• умышленное предложение, обещание или предоставление любым лицом прямо или через посредников любых ненадлежащих материальных или иных преимуществ иностранному должностному лицу, в пользу последнего или третьего лица, чтобы это должностное лицо совершило действие (бездействие) при выполнении своих должностных обязанностей для приобретения или сохранения деловых отношений или иного недолжного преимущества в связи с осуществлением международной коммерческой деятельности;
• соучастие, включая подстрекательство, содействие и пособничество, или санкционирование действий по подкупу иностранного должностного лица.

Термин «иностранное должностное лицо» в Конвенции ОЭСР означает любое лицо, занимающее назначаемую или выборную законодательную, административную или судебную должность в зарубежном государстве или выполняющее публичные функции для зарубежного государства, включая государственное ведомство или предприятие. Также этим термином обозначаются любое должностное лицо или представитель публичной международной организации. Понятие «зарубежное государство» при этом включает все уровни и подразделения системы управления – от центрального до местного. Действие или бездействие при выполнении должностных обязанностей включает любое использование должностной позиции – независимо от того, совершается оно в рамках полномочий должностного лица или нет.

За подкуп иностранного должностного лица Конвенцией ОЭСР предусмотрено внедрение мер ответственности как для физических, так и для юридических лиц. В отношении юрлиц Конвенция поддерживает введение уголовной ответственности или иных соразмерных санкций неуголовного характера (например, финансовые), если правовая система страны-участницы не предусматривает уголовную ответственность для юридических лиц за подобные деяния. Для физлиц – помимо иных санкций – предусмотрено наказание в виде лишения свободы. Конвенция также предусматривает изъятие (конфискацию) суммы взятки или доходов от подкупа иностранного должностного лица или наложение эквивалентных финансовых санкций.

Юрисдикция государства, применяющего указанные санкции в отношении нарушителей, носит двойственный характер. Под юрисдикцию страны-участницы могут подпадать, с одной стороны, действия по подкупу иностранных должностных лиц, полностью или частично совершенные на ее территории. С другой – нарушения, совершаемые за пределами ее территории, если нарушителем является гражданин этой страны. Конвенция стимулирует государства к установлению юрисдикции обоих видов.

Помимо этого Конвенцией ОЭСР установлены обязательства стран-участниц в сфере бухгалтерского учета. Так, страны должны принимать меры, направленные на запрещение ведения счетов, не отражаемых в бухгалтерской отчетности, ведения «двойной бухгалтерии» или неадекватно определяемых сделок, записи несуществующих расходов и обязательств с неправильной идентификацией их объекта – так же, как использование сфальсифицированных документов в целях подкупа иностранных должностных лиц или сокрытия такого подкупа. Указанные нарушения или фальсификация документов должны влечь гражданско-правовую, административную или уголовную ответственность.

Конвенция ОЭСР регулирует ряд иных вопросов, связанных с противодействием подкупу иностранных должностных лиц. В частности, она предусматривает обязательства стран по оказанию взаимной правовой помощи в целях проведения уголовных расследований и судебного преследования, производства неуголовного характера в отношении преступлений, попадающих под действие Конвенции. Также она предусматривает отнесение подкупа иностранных должностных лиц к преступлениям, по которым допускается экстрадиция.

Отдельными направлениями работы по противодействию подкупу иностранных должностных лиц являются принятие и применение национальных нормативных правовых актов, устанавливающих ответственность за совершение данного преступления в отношении своих граждан или зарегистрированных на их территории юрлиц. Ключевой особенностью таких нормативных правовых актов является экстерриториальное действие: юрисдикция государства может распространяться на преступления, совершенные за пределами его территории. Наиболее известными в данной области являются соответствующие законы США и Великобритании.

Руководство по лучшим практикам в сфере механизмов внутреннего контроля, этики и соблюдения требований (Good practice guidance on internal controls, ethics and compliance)

В развитие Конвенции Советом ОЭСР приняты ряд рекомендаций, в частности Рекомендация Совета ОЭСР по продолжению борьбы с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок (Recommendation of the Council for further combating bribery of foreign public officials in international business transactions). Одной из составных частей этой Рекомендации является Руководство по лучшим практикам в сфере механизмов внутреннего контроля, этики и соблюдения требований (далее – Руководство). Оно предназначено для применения в первую очередь частными компаниями. При этом согласно требованиям Рекомендации государствам-участникам следует поощрять компании к разработке и принятию программ и мероприятий по внедрению адекватных механизмов внутреннего контроля, этики и соблюдения требований в соответствии с Руководством.

Руководство предназначено для содействия частным компаниям в разработке и обеспечении эффективности программ и мер по внедрению механизмов внутреннего контроля, этики и соблюдения требований в целях предотвращения и выявления случаев подкупа иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок. Общим требованием Руководства является разработка программ и мер, учитывающих коррупционные риски в деятельности организации. Руководством также предусмотрены 12 лучших практик, которые компаниям стоит принять во внимание, а именно:

• сильная и явная поддержка со стороны руководящего звена компании;
• ясно сформулированная и явная корпоративная политика, запрещающая подкуп иностранных должностных лиц;
• обязанность сотрудников на всех управленческих уровнях соблюдать указанный запрет, а также связанные с ним программы и меры по внедрению механизмов внутреннего контроля, этики и соблюдения требований;
• надзор за соблюдением таких программ и мер является обязанностью руководящих должностных лиц, обладающих соответствующим уровнем независимости от руководства компании, ресурсами и полномочиями;
• программы и меры по этике и соблюдению требований Руководства применяются ко всем руководителям, должностным лицам и сотрудникам компании, подконтрольным ей организациям в таких сферах, как подарки, благотворительность, развлечения, расходы и т.п.;
• программы и меры по этике и соблюдению требований Руководства применяются и включаются в контрактные соглашения с третьими сторонами;
• наличие системы финансовых и отчетных процедур, обеспечивающих надлежащее ведение бухгалтерских документов, записей и счетов;
• обеспечение коммуникации и обучения работников на всех уровнях компании по вопросам этики и соблюдения требований;
• наличие мер поощрения и поддержки соблюдения программ и мер по этике и соблюдению требований компании, на всех уровнях;
• наличие дисциплинарных процедур в случае нарушения законов о подкупе иностранных должностных лиц, программ и мер по этике и соблюдению требований компании;
• наличие механизмов консультирования, конфиденциального приема сообщений о нарушении законов или профессиональных стандартов, защиты лиц, сделавших такое сообщение, принятие адекватных мер в ответ на подобные сообщения;
• периодический пересмотр программ и мер по этике и соблюдению требований. Согласно Руководству содействие частным компаниям в разработке программ и мер по внедрению механизмов внутреннего контроля, этики и соблюдения требований могут оказывать деловые организации и профессиональные ассоциации. Такая поддержка может осуществляться, например, в форме распространения информации по вопросам противодействия подкупу иностранных должностных лиц, организации обучения и консультирования.

Некоторые специалисты полагают, что международные антикоррупционные конвенции играют важную роль в формировании норм международного права и способны влиять на нормы внутреннего права государств. Например, Конвенция ООН против коррупции от 31 октября 2003 г. считается первым юридически обязательным антикоррупционным соглашением, применяемым на мировом уровне. Страны, подписавшие и ратифицировавшие Конвенцию, обязаны принять национальное антикоррупционное законодательство, соответствующее ей.

В то же время на практике наблюдается, что борьба с коррупцией на международном уровне – которая, как правило, ведется преимущественно мерами уголовно-правового характера – не всегда эффективна. Кроме того, она может стать опасной для общества и государств, поскольку не исключает коррумпированность должностных лиц, а лишь повышает ответственность за коррупционные деяния. Также существуют объективные предпосылки, затормаживающие осуществление положений конвенций против коррупции (от экономических и политических до социокультурных).

Подводя итог, отмечу, что международные соглашения по борьбе с коррупцией зачастую практически не работают. В основном борьба государств с коррупцией нередко ограничивается как на местном – законодательном – уровне, так и по субъектам, совершившим подобные преступления на территории этих государств, поскольку на эффективность антикоррупционных мер влияют множество факторов, включая политическую волю государств.