Не могу не откликнуться на публикацию адвоката Василия Шавина по вопросу нормотворчества адвокатских палат, дискуссия по которому началась еще на адвокатской сессии ОГФ-2018.
Напомню, нормативные акты, регулирующие деятельность адвокатуры, формируются двумя путями:
1) органами государственной власти (федеральные законы, указы президента, постановления правительства, приказы министерства);
2) органами адвокатского самоуправления (Кодекс профессиональной этики адвоката, стандарты профессиональной деятельности, решения Всероссийского съезда адвокатов, Совета ФПА РФ, Комиссии по этике и стандартам, собраний и конференций адвокатских палат субъектов РФ, а также их советов и заключения квалификационных комиссий).
Второй способ нормотворчества – один из самых наглядных и эффективных примеров реализации установленных законодательством принципов самоуправления, корпоративности и независимости адвокатуры. А с точки зрения эффективности для адвокатского сообщества он и наиболее желаемый, поскольку именно адвокаты имеют и намерение, и способность разрабатывать акты, которые будут служить интересам адвокатуры. Этого нельзя сказать о первом способе, поскольку госорган зачастую недостаточно погружен в особенности нормативного регулирования в сфере адвокатуры, а нередко имеет цели, отличные от ее интересов.
Если во втором случае творцами нормы являются сами адвокаты, то в первом – институту адвокатуры приходится постоянно вступать в переговорные процедуры с властью (и то, если она готова их вести), искать компромиссы, согласовывать редакции. При этом нашими оппонентами всегда выступают судебные, надзорные и правоохранительные органы, которые категорически не желают появления у адвокатов новых полномочий в целях реализации процессуального принципа состязательности, да и вообще не заинтересованы в формировании сильного института адвокатуры. Достаточно примеров, когда желаемые для адвокатов законопроекты или вызывали яростное сопротивление «силовиков» (например, о признании недопустимыми доказательств, полученных с нарушением порядка распределения защиты по назначению), или в результате их вмешательства существенно отличались от разработанной адвокатурой редакции (нормативное регулирование адвокатского запроса в части объема предоставляемой информации и сроков для ответа на запрос).
В связи с этим вполне очевидно, что генеральным направлением развития нормативного регулирования деятельности адвокатуры является именно второй способ – адвокатское корпоративное нормотворчество. Полагаю, что позиция нашего сообщества относительно каждой новой законодательной инициативы в сфере адвокатуры должна быть однозначной: максимальное сужение нормативного регулирования адвокатуры, реализуемого государственными органами, и передача максимальной части вопросов в компетенцию адвокатского самоуправления. Иной подход – действия во вред российской адвокатуре.
Не нужно долго объяснять, что мы – адвокатское сообщество – более чем кто-либо понимаем наши потребности, в том числе и в части нормативного регулирования института адвокатуры и адвокатской практики. Мы сможем сформулировать и принять правовой акт качественнее и быстрее, чем государственный орган, при этом результатом этой процедуры будет именно такая норма, какая была задумана и нужна адвокатуре. И мы достаточно мобильны: в случае изменения ситуации органы адвокатуры смогут оперативно скорректировать ранее принятую норму.
В сектор государственного нормативного регулирования должны переходить только те вопросы, которые невозможно решить корпоративным нормотворчеством, например формирование прав и обязанностей лиц, которые еще не являются членами адвокатской корпорации (претенденты на статус адвоката), формулирование императивных норм для внеадвокатских структур и должностных лиц по вопросам адвокатуры и адвокатской деятельности (суды, следствие, дознание, органы власти и местного самоуправления и проч.), расходование бюджетных средств (ставки и порядок оплаты субсидируемой юридической помощи) и другие подобного рода вопросы.
Что касается порядка принятия органами адвокатуры корпоративных нормативных правовых актов, то не соглашусь с высказанным Василием Шавиным мнением, что этого порядка нет. Он закреплен Законом об адвокатуре в перечне полномочий органов адвокатских палат, а также в ряде процедурных норм. Более детально он урегулирован в Уставах адвокатских палат и принимаемых регламентах работы советов и комиссий.
За более чем 15-летний срок развития российской адвокатуры в ее современной структуре сформировались и определенные традиции в этом аспекте. Так, в Федеральной палате адвокатов РФ тема необходимости нормотворчества возникает на основании соответствующих сигналов от региональных адвокатских палат. Обозначенная регионом проблема сначала решается точечно. Если же она снова проявляется, повторяется и начинает приобретать системный характер, то выносится на проработку соответствующей комиссии или рабочей группы, после чего обсуждается в Совете ФПА РФ для решения вопроса о необходимости (или отсутствия таковой) принятия общероссийского корпоративного нормативного акта. При этом наиболее важные вопросы передаются на рассмотрение Всероссийского съезда адвокатов.
Нужно отметить, что по теме нормотворчества адвокаты высказывают совершенно противоположные оценки в отношении ФПА РФ: кто-то говорит о недостаточности корпоративного регулирования (таких подавляющее большинство), но есть и упреки в его избытке. Хотя при изложенном подходе Совета ФПА к нормотворческой деятельности вряд ли есть основания признать эти упреки объективными.
Не могу согласиться с доводами, что процедура корпоративного нормотворчества не является прозрачной. Я сейчас не могу вспомнить ни одного случая (думаю, что таких просто нет), чтобы принятию общероссийского корпоративного нормативного правового акта не предшествовала широкая дискуссия на страницах адвокатских СМИ (прежде всего, «Адвокатской газеты» и на сайте «АГ») или не создавалась рабочая группа с самым широким представительством.
Все принятые органами ФПА РФ акты в обязательном порядке публикуются на сайте ФПА РФ, в Вестнике ФПА РФ, в «Адвокатской газете». Расценю как справедливый упрек, что поисковые инструменты в этом массиве нормативных правовых актов еще далеки от совершенства. Но в готовящейся в настоящее время новой версии сайта ФПА РФ эта проблема будет решена.
Аналогичный подход и в адвокатских палатах субъектов РФ. Все сайты региональных адвокатур содержат разделы о корпоративных нормативных правовых актах. Этот раздел является обязательным и в типовом сайте региональной АП, разработанном в ФПА РФ.
Сетования коллеги Василия Шавина на незаконность или дискриминационный характер (на его взгляд) отдельных нормативных правовых актов региональных адвокатур я совершенно не разделяю. В адвокатуре действует вполне демократический порядок принятия решений, который совершенно не исключает возможности существования несогласного с принятым решением меньшинства. В подобных ситуациях я категорически не согласен с предлагаемыми вариантами «искать правду на стороне» – обжаловать решения органов адвокатского самоуправления в суд, прокурору, министру. Подобные действия не просто нарушают законодательство об адвокатуре, они посягают на его основы – принципы самоуправления, независимости и корпоративности.
Что делать адвокату, если он не согласен с принимаемым корпоративным актом?
Во-первых, использовать возможность инициирования принятия корпоративного акта (если видится такая необходимость) путем обращения в уполномоченный орган адвокатского самоуправления. Во-вторых, принимать активное участие в его обсуждении и принятии, убеждать коллег в обоснованности своей позиции. Но если большинство все же приняло иное решение, то его следует исполнять. Другого варианта поведения демократический способ управления просто не предполагает.
Каких-либо препятствий для указанного участия в корпоративном нормотворчестве нет. Заседания советов адвокатских палат (за исключением дисциплинарных процедур) проходят в открытом режиме, как и собрания (конференции) адвокатов. Адвокатские СМИ всегда открыты к конструктивному обсуждению насущных проблем адвокатуры.
Решение обозначенной задачи инвентаризации корпоративных актов адвокатуры – постоянно идущий процесс. Советом ФПА только в текущем году отменено немало ранее принятых им решений как утративших актуальность или замененных новыми актами. Большинство адвокатских палат публикуют практику применения корпоративных актов адвокатуры в формате обзоров дисциплинарных дел.
Если говорить о финансовой сфере, то в этой части действует многоступенчатый контроль: принятие сметы собранием (конференцией) адвокатов и утверждение им отчета о ее исполнении (а предварительно этот вопрос рассматривает совет АП). В аналогичном режиме работает ревизионная комиссия.
Что касается затронутой темы размера так называемых зарплат, то степень детальности сметы каждое региональное сообщество определяет по-разному. Есть адвокатские палаты, где общее собрание утверждает размер компенсационного вознаграждения президенту, вице-президентам, членам совета и комиссий, а также размер заработной платы по каждой строке штатного расписания. Есть регионы, где определяется общая сумма фонда компенсаций и заработной платы, а право его распределения делегируется совету или президенту адвокатской палаты. Еще раз повторю, адвокаты в каждом регионе данный вопрос решают по-своему. Вряд ли есть необходимость диктовать им в этой части какие-то условия или формировать общероссийский стандарт.
При этом полностью разделяю и поддерживаю довод коллеги, что нам нужно обсуждать наши проблемы, в том числе и вопросы нормотворчества, слушать и слышать всех участников дискуссии, принимать во внимание все точки зрения. Добавлю лишь, что по результатам этой процедуры следует принимать решения установленным в адвокатуре демократическим путем, после чего исполнять их, даже если остался в меньшинстве.
